这起行政公益诉讼案件缘何终结诉讼

【案情简介】

2020年7月，安徽省怀远县检察院在开展禁渔公益保护专项巡查中发现，怀远县芡河湖省级大银鱼水产种质资源保护区（下称“芡河湖保护区”）内，存在大面积“迷魂阵”等禁用渔具。“迷魂阵”也叫拦截插网陷阱，因渔具网眼极小，可对大小鱼类一网打尽。鉴于使用“迷魂阵”的行为严重威胁大银鱼种群等生长和生存环境，破坏水生生物资源，损害了社会公共利益，当年8月17日，该院向怀远县农业农村局制发检察建议，要求依法履行禁渔监管职责，查处违法行为。

怀远县农业农村局收到检察建议后，并未依法履行禁渔监管职责，导致芡河湖保护区水面“迷魂阵”增多，对渔业水产资源造成了更大的威胁和破坏。同年11月10日，怀远县检察院提起行政公益诉讼，请求法院判令怀远县农业农村局依法履行保护渔业资源监督管理职责，对在芡河湖保护区内采用“迷魂阵”等方式非法捕捞水产品的行为予以查处，清除捕鱼设施。

案件审理过程中，怀远县农业农村局向县政府作了专题报告，并组织召开由怀远县检察院、荆山镇政府等单位参加的联席会议，研究具体处理方案。12月10日，怀远县农业农村局对芡河湖保护区内存在的问题开展集中整治，包括拆除芡河湖六孔闸及保护区内所有违规网具设施，加强芡河湖保护区渔政日常执法巡查和禁渔宣传，争取县政府在保护区投入180余万元采购安装渔业渔政信息化监管系统等。后经多部门联合验收，整改合格。

鉴于怀远县农业农村局全面依法履职，检察公益诉讼目的全部实现，怀远县法院依据怀远县检察院建议，于12月31日对该案依法作出终结诉讼的行政裁定。今年10月，该案被最高检评为生物多样性保护公益诉讼典型案例。

【评析】

大银鱼属淮河流域名贵、稀有的冷温性鱼类，其以浮游生物和小型鱼虾为食，通过种群进食可大幅减少水体中浮游生物的含量，以此抑制水体富营养化、净化水质，有助于保障怀远县居民饮用水水源地水质安全。联合国《蓝碳》报告称，地球上超过一半的生物碳或绿色碳捕获是由生物完成的，大银鱼通过大量滤食浮游动物及一些藻类吸收碳元素，不仅为人们提供了优质蛋白，保障了食物安全，同时对减排二氧化碳和缓解水域富营养化作出了重要贡献。该案的成功办理，对生物多样性保护具有重大价值和意义。

一、聚焦国家政策，彰显检察职能。长江“十年禁捕”是党中央为全局计、为子孙谋的重要决策，功在当代、利在千秋，也获得人们的支持与响应。但是，仍有少数不法分子追求经济利益，采用禁用渔具在禁渔期、禁渔区非法捕捞水产品。在本案中，芡河湖保护区里存在大面积的“迷魂阵”，这并非是单一犯罪的个别问题，保护区缺乏监管的状况，显然是与长江“十年禁捕”政策理念相违背的。怀远县检察院在专项行动中发现该线索，及时发出检察建议推动责任单位加强监管，但收效甚微，且芡河湖保护区内生物多样性仍持续遭受破坏，诉讼程序随之启动。

二、建议诉讼终结，突出检察智慧。行政公益诉讼制度由诉前程序和诉讼程序构成，如果行政机关在接到诉前检察建议后依法按时履行了职责，检察机关不再提起诉讼；如果行政机关在接到诉前检察建议后不依法履行职责，检察机关为落实公益诉讼法律监督职责，将依法提起诉讼。在诉讼过程中，行政机关及时履职弥补损失，按预期完成整改工作的，鉴于案件目的已经实现，理应终止诉讼。但采取何种结案方式，才能使案件既符合司法程序又能有效保护公益，实现司法办案的双赢多赢共赢？怀远县检察院的做法是建议法院终结诉讼。

诉讼终结是指在诉讼进行中，由于某种法定事由的出现，使诉讼继续进行已无必要或者成为不可能时，由法院裁定结束诉讼程序的制度。结合上述情形，本案已达到“无必要”的程度，故怀远县检察院在行政机关全面履职的情况下，没有变更诉讼请求为确认行政机关原怠于履职行为违法，或是撤回起诉，而是基于公益诉讼目的已全部实现，另行建议法院裁定终结诉讼，体现行政公益诉讼协同之诉、督促之诉的制度特点，彰显检察公益诉讼的目标导向和双赢多赢共赢的价值追求，是行政公益诉讼起诉后，较为理想的结案方式。

三、“河（湖）长+检察长”机制形成良好态势。河（湖）长制度的创设，本身就体现了一种长效监督管理理念，目的是破解“九龙治水”难题。从现行河（湖）长制的相关规定来看，河（湖）长的主要职责包括控制水域开发利用、岸线管理保护、水资源保护和水污染防治、水域生态治理与修复等，但实践中存在党政首长事务较多、缺乏法治化落实手段等问题。为了弥补河（湖）长制的不足，共同推进水生态文明建设，安徽省检察院与省河长办联合印发《关于协同推进“河（湖）长+检察长”工作机制》。该机制在全省范围内迅速铺开，2020年11月底已完成了省市两级检察机关全覆盖，区县级检察机关及时跟进的良好态势。在办理该案过程中，怀远县检察院分管检察长积极履行机制确定的职责；开展常态化监督协作，在相关水域设立禁渔法治宣传牌和警示牌，主动参与落实长江“十年禁捕”政策，深入参与当地河湖治理与长期保护。