在依法治国与治理体系能力现代化建设中的检察担当
在依法治国与治理体系能力现代化建设中的检察担当
作者：李东 牛姝 史雅菲
内容摘要：依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的显著标志，还是国家长治久安的必要保障。党的十八大以来，中国共产党在治国理政新的实践中，把握时代大势，回答实践要求，顺民人民期待，形成了一系列治国理政新方略，并提出了国家治理体系和治理能力的现代化建设的目标。在这样的大环境下，落实国家治理体系和治理能力现代化下的检察机关建设，是讲政治顾大局的内在要求，是时代的必答题，也是检察机关改革创新发展的必然选择，更是解决当前突出问题的现实需要。
关键词：依法治国 治理体系能力现代化建设 检察担当
一、依法治国与治理体系能力现代化建设的产生背景
（一）依法治国理念的产生背景和内涵
2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议首次专题讨论依法治国问题。10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列全面依法治国新理念新思想新战略，具体归纳为十个“坚持”、一个“明确”：坚持加强党对依法治国的领导；坚持人民主体地位；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持依宪治国、依宪执政；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持处理好全面依法治国的辩证关系；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。习近平强调，这些新理念新思想新战略，是全面依法治国的根本遵循，必须长期坚持、不断丰富发展。这十个“坚持”、一个“明确”，是对十八大以来全面依法治国重要经验的全面总结和理论升华，既有顶层设计，又体现具体举措，既有正确的认识论，又包含科学的方法论，是一个有机统一的完整体系。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。
（二）治理体系能力现代化建设的产生背景和内涵
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的国家治理体系才能真正提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。党的十八届三中全会首次提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,进一步强调了法治在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。
二、依法治国与治理体系能力现代化建设的深远意义
(一)依法治国是治理体系能力现代化建设的重要基础
党的十九届四中全会提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。在基层治理中，自治是基层运行的基本方式和依托；法治是自治与德治的保障；德治是认同基础，在矛盾尚未出现或萌芽的时候能够发挥预防、调节作用，同时在自治与法治之间起到润滑作用。“三治”缺一不可：德治缺失，会导致治理成本大幅提高；自治或法治缺失，基层社会秩序就难以维持，因而不能把“三治”割裂开来。实行自治、法治、德治“三治”结合，是提升城乡基层治理水平的有效途径，是国家治理体系和治理能力的重要基础，对于确保人民安居乐业、社会安定有序具有重要意义。
(二)依法治国是治理体系能力现代化建设的必然要求
法者,治之端也。推进国家治理体系和治理能力现代化,实现具有中国特色的“中国之治”,法治是制度基础,是根本保障。实践充分证明,推进国家治理体系和治理能力现代化需要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党和国家工作纳入法治化轨道，努力实现国家各项工作法治化，各项事务制度化、规范化、程序化，相互衔接、相互协同，加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
（三）检察机关在依法治国和治理体系能力现代化建设中的独特作用
我国宪法第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式作出这一规定，一是阐明了法律监督制度是我国国家制度中的一项重要内容;二是确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即是国家专门的法律监督机关。检察机关在全面依法治国进程中担负着重要的法治使命和历史使命。检察机关从法治建设全局出发，逐步构建起系统完备、科学规范的检察监督体系，敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，充分保证公正司法，切实保障宪法法律统一正确实施。
三、通过依法治国推进治理能力现代化建设的路径
（一）思想上缪力同心，坚定法治自信
我国国家治理是由“全能型国家治理”到“发展型国家治理”，到国家治理体系和治理能力现代化的整体框架演变形成的。而坚定法治自信的关键在于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。
一方面，政府是国家多元治理主体中最重要的主体，政府治理现代化是国家治理现代化的题中应有之义，其治理的效率高低直接决定着国家治理体系和治理能力现代化水平的高低。因而坚定法治自信就是要坚持党的领导，从思想深处、行动表率上深刻认识到“党的领导是中国特色社会主义法治之魂”“离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治国家就建立不起来”，坚决维护党的权威，并将党的领导落实到国家治理的各个领域、方面和环节。持之以恒推进国家治理现代化，对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革，通过构建中国特色社会主义法治体系，完善和发展国家的基本政治制度及其运行规则，建立一整套紧密相连、相互协调、完善高效的国家制度，全面提高治理能力，发挥治理效能、推进治理水平。
另一方面，坚定法治自信不仅是运用好法律规范体系这一治国之重器，而且要更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，推动法治精神向社会文化生活全面渗透融入，切实树立宪法法律权威、规范行政权力运行、维护司法公平正义、形成全民法治信仰等，将法治精神全面渗透融入社会文化生活的各个方面，使法治成为人们的思维方式、工作方式和生活习惯。从规范意义向其文化意义过渡，从制度执行向人民认同过渡，从建立健全向深入人心过渡，将法治文化转化为行动力量，有效回应国家治理的现实诉求，进一步巩固和发展全体人民更加自觉的做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，为实现中华民族伟大复兴的中国梦筑牢深厚法治根基。
（二）机制上同频共振，健全法治体系
法律是治国之重器，良法是善治之前提。当今，处在“两个一百年”交汇期，面对“百年未有之大变局”，完善法治体系已是时代之需、形势所要。发展和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，是推动国家治理体系和治理能力现代化的基础。因此，为了适应新时代的发展要求，需要深化依法治国实践，在改革与创新中形成系统完备、科学规范、运行有效的法律规范体系，以良善的法律规范体系保障善治，促进国家政治、经济、文化、社会、生态文明等各领域发展。坚决做到：
民主立法，固法治根基。立法是法治的逻辑起点，是国家治理的前提和基础。民主立法核心是法治现代化的要义，是国家治理现代化的重要保证。在国家治理理念下，社会多元主体共同参与国家治理，故法治规范的创制应体现全民意志、维护广大人民的利益,使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。通过民主立法,最大限度地反映最广大人民的意愿、使最广大人民达成共识,使法律集思广益,凝聚民智、集中民意，为全民守法奠定坚实根基。
严格执法，扬法治优势。依法执法法治现代化要求依法行政，而依法行政最重要体现的是依法执法。依法执法就是要求以行政机关为代表的执法主体严格遵循法定的程序，在法律赋予的权限范围内实施行为，有效避免有法不依、执法不严、违法不纠的问题；避免以言代法、以权压法、以罚代法的现象；避免法律权限成了地方保护主义的“护身符”，部门利益的“保护神”。如此，才能发挥法治的规范力和普遍约束力，使法律规定的权利义务责任得以实现，使法律倡导的社会关系得以形成。一方面，依法执法展示出执法能力、执法手段、执法程序的合理恰当；另一方面，依法执法表明执法体系的健全和完善。通过依法执法，保证社会秩序的井然、规范执法自由裁量权，减少行政执法层级，从而带动了执法体系的完善，显示了执法能力的提升，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
公正司法，强法治弱项。公正司法是法治现代化的重要标志，司法作为法治的最后屏障，公正是对其的最大要求和期盼。公正司法对实现“中国之治”具有重要意义，公正司法是切实保障社会公平正义和人民权利的坚强后盾，司法不公正必然会导致司法权威的丧失。公正司法首先得益于司法的独立，作为适用法律的专门机关，其享有垄断性的裁判权力，这种垄断不得受到其他机关的干涉，保证国家法律统一正确实施。同时，打铁还需自身硬，公正司法更依赖司法本身能力的彰显，科学合理的审判体制均是公正司法的必需。司法机关应坚持宽严相济的刑事政策，妥善化解各类纠纷，构建繁简分流的多层次诉讼体系，完善便民利民工作机制，确保以公正司法维护社会规则、引领社会风尚，把制度优势更好转化为司法效能。
（三）行动上铿锵同步，强化“法治”“德治”
“德润人心，法安天下”，依法治国与以德治国相结合的战略国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。法治是外在控制之治，而德治是内在约束之治；法治是国家强制之治，而德治是社会教化之治。所以，在国家治理的体系规则中，两者的目标是一致的，法治和德治必须两手抓、两手硬。“既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用”，“实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”。在多元化的治理规则中，如何既能发挥法治的基本保障作用，同时又使法治能够和其他治理规则相互促进，共同发挥各种治理规则能量的“相长”，实现社会主义市场经济条件下德治与法治的结合?首先必须建立反映社会主义核心价值观的法律体系。同时，必须用社会主义思想道德体系引领社会发展，培养公民的理想信念、责任意识、 规则意识，提高广大群众的思想道德素质、弘扬社会主义道德风尚。既要加强立法，又要注重立德；既要确保公权运转，又要保障民权行使；既要权出于法，又要力以德行；既要爱民安民，又要教民导民。在整体坚持德治与法治相结合的前提下，将“德治”和“法治”有效结合起来，才能有效推进国家治理体系和治理能力现代化，实现国家的长治久安和繁荣昌盛。
四、检察机关在依法治国与治理能力现代化中的重要担当
（一）坚持打击犯罪与维护安全稳定相结合，为依法治国与治理能力现代化筑牢基础
党的十八大以来，习近平总书记提出了总体国家安全观。强调我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。保证国家安全稳定，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。国家安全稳定是推进全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化的压舱石。检察机关作为维护国家安全的重要力量，发挥着举足轻重的作用。一是始终把维护国家政治安全放在第一位，提高对当前政治领域面临的风险挑战和矛盾问题的预警预防能力。牢固树立总体国家安全观，深入开展反分裂反渗透反恐怖反邪教反间谍斗争，坚决捍卫以政权安全、制度安全为核心的国家政治安全。二是充分发挥批捕和公诉职能，毫不手软地坚决打击、依法严惩各类刑事犯罪。要以强烈的政治担当，以扫黑除恶专项斗争为突破口，全力维护社会安全和谐稳定。三是要努力确保自身安全，正视并把控好检察机关自身的风险点和安全隐患，采取切实措施保障办案安全。要加强执法办案风险评估预警，努力实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。
（二）充分履行法律监督职能，保障依法治国与治理能力现代化正确实施
党的十九届四中全会决定鲜明提出“加强对法律实施的监督”，这对于保证法律统一正确实施，推进全面依法治国，进而推进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的现实意义和深远的战略意义。习近平总书记深刻指出：“经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题”，“现在，我们的工作重点应该是保证法律实施”。检察机关作为国家法律监督机关，在保障全面依法治国与国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要重要。一是强化刑事诉讼监督，着力推动依法治国与国家治理体系和治理能力现代化。刑事检察在检察机关法律监督格局中一直居于重要地位,是履行法律监督职能的主力。检察机关应进一步强化刑事诉讼主导职能，创新监督模式，立足执法办案中心检察室，强化对侦查活动的监督。持续深化“两法”衔接信息平台、政法(联盟链)协同平台建设，全面加强对刑事审判、刑事执行活动的监督。通过强化刑事诉讼法律监督，着力推动司法制度现代化建设。二是做实民事检诉讼监督,深化依法治国与国家治理体系和治理能力现代化建设。基层检察院以民事审判活动违法和执行活动违法监督、违法调解和虚假诉讼监督为主。民事检察承载人民群众对司法公正的巨大期待,通过办理民事虚假诉讼监督、民事判决裁定执行监督等案件，切实起到通过办理一系列有影响力的监督案例,起到监督一件警示一片的作用。通过办案监督司法裁判,彰显社会公平正义，深化依法治国与国家治理体系和治理能力现代化建设。三是切实加强行政公益诉讼案件办理和制度建设，推动国家治理体系现代化建设。行政机关是全面法治国与国家治理体系和治理能力现代化建设的主力军。是坚持依法办案。检察机关作为司法机关，首要职责是依法全面履职，通过个案监督推动依法行政，维护公共利益。通过督促行政机关依法行政，推进依法治国与国家治理体系和治理能力现代化建设。
（三）坚持积极主动融入国家治理中，不断丰富依法治国与治理能力现代化的内涵
检察机关作为国家司法机关，检察履职能力现代化就是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。作为国家司法机关，检察机关应不断提高自身现代化建设，积极主动融入国家工作大局，不断丰富依法治国与国家治理能力现代化的内涵。一是着力提高“12309”检察服务中心建设，助力检察履职能力现代化。“12309”检察服务中心是最高人民检察院贯彻落实党中央和国务院关于推进“互联网 +政务服务”工作部署要求，整合举报信访、控告申诉、法律质询为一体，实现了检察系统对外服务事项一站式服务。检察机作为人民利益坚定维护者，应把服务群众作为检察工作的出发点和归宿，不断优化服务渠道，不断提升服务质量和水平，通过“12309”检察服务中心现代化建设，为群众提供更加高效便捷的服务。二是积极探索“互联网+检察工作”模式，拓展检察履职能力现代化。不断创新检务公开方式和载体，保障群众的知情权和监督权。坚持走访人大代表、政协委员、人民监督员、企业家、律师制度化常态化，全面落实公开听证制度，充分听取社会各界对检察司法办案的意见建议，不断提高检察工作公信力，拓展检察履职能力现代化。三是延伸检察职能，助力基层治理能力现代化建设。为深入践行新时代“枫桥经验”，通过设立基层“检察工作站”。畅通群众诉求反映渠道，及时发现和准确把握群众反映强烈的问题，提高依法依规工作效率。运用法治思维和法治方式最大限度把各类涉检矛盾纠纷、风险隐患化解在基层、消灭在萌芽状态，实现零距离为民排忧解难，不断提高基层治理能力现代化水平。
（四）充分发挥人民检察优势，着力提高人民群众在依法治国与治理能力现代化中的获得感
进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在全面推进依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，这一主要矛盾则集中表现为人民群众对司法公正和司法公信力提出更高的要求。检察机关作为党领导下的人民检察机关，应时刻牢记人民属性，坚持以人民为中心的思想，着力提高人民群众在依法治国与治理能力现代化中的获得感。一是深入开展执法普法工作，不断提升司法公信力和法制教育效果。人们对法律表现出绝对忠诚，是源于内心深处对法律的信仰。因而推进全社会树立法治意识，引导公众信仰法律，法律才能获得真正的、有普遍社会感召力的神圣性，社会也才能真正达到法治的境界。检察机关应通过“以案说法”、法律宣传、公开听证会等形式，不断提高人民群众的法治素养。二是深入开展公益诉讼检察工作，着力维护社会公共利益。检察机关应牢牢把握是公共利益的“代表者”的定位，深入开展公益诉讼工作，切实维护社会公共利益，不断提高人民群众的获得感。重点加强对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等领域的公益保护，回应人民群众对绿色、健康、安全、环境的新期盼。三是做好司法救助工作，维护弱势群体利益。检察机关应主动把国家司法救助工作融入到脱贫攻坚战中。进一步拓宽救助渠道，加大对因案返贫、因案致贫等案件当事人的救助工作。对刑事附带民事诉讼当事人，无法通过执行程序得到救助的，及时启动司法救助程序。对因故拖欠，不能及时取得劳动报酬的农民工，同时给予支持起诉和司法救助，切实维护弱势群体利益，着力提高人民群众在依法治国与治理能力现代化中的获得感。