完善基层检察院检察委员会办公室议题审核程序的思考
完善基层检察院检察委员会办公室
议题审核程序的思考
尖草坪区人民检察院 张文英 丁莉 李文婷
党的十九大报告指出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。对检察委员会运行机制进行相应的改革与完善是当前检察体制改革过程中检察机关需要着力解决的重大问题。检察委员会办公室（简称检委办）作为检察委员会办事机构，议题审核工作是其发挥过滤、参谋职能的重中之重。与此同时，由于思想认识不到位、程序性规定不明确、配套机制不健全等原因，一定程度上制约了议题审核工作的深入开展。笔者在分析基层检察机关检委办审核议题相关问题的基础上，尝试提出相应对策，以期对完善检委办议题审核工作有所裨益。
一、基层检察机关检委办议题审核工作存在的主要问题
（一）提请部门提请议题随意而为
一方面，提请部门在议题提请阶段的程序不规范。例如，承办人及承办部门随时可能将议题提交检委办，有部分承办人及承办部门在即将召开检委会会议的前一天才将议题提交检委办，有的甚至是听说要召开检委会而临时增加议题，类似问题导致检委办没有充分时间审查议题材料，直接影响了检委会会议的质量和效果。
另一方面，提请部门提交的议题材料存在不完整、不合规等问题。承办人未严格按照规定制作议题报告,汇报内容的重点、焦点不突出，遗漏关键证据或其他相关犯罪情节等问题时常出现。
（二）检委办审核议题流于形式
1、审核议题范围缺乏严谨性
《人民检察院组织法》第三十一条规定检委会讨论和决定“重大、疑难、复杂案件”和“重大问题”，但对“重大”、“疑难”、“复杂”没有明确界定，缺少具体标准，致使操作中主观随意性较大，地区差异较大。目前大多数检委办主要从事一般事务性工作，对上会案件是否符合检委会议题范围没有审核或者只是进行形式性审查，导致部分应当由检察官自行决定的案件进入检委会讨论程序。
2、审核议题材料缺乏充分性
案件材料是认定案件事实的基础，只有在充分审查案件材料的基础上，才有可能提出正确的检委办意见。实践中，检委办很多时候对材料的审查不够充分，主要原因是有些案件临近期限，匆忙提交上会，预留给检委办审查上会材料的时间不足。检委办认为提交的上会材料不符合要求，可采取的措施是退回并要求办案部门补充，但是提交检委会讨论的案件马上快到期，检委办不得不为办案期限让步，不退回补充材料，大多口头告知承办人或会后补充，这使得审核的节点形同虚设。若承办人补充后再次报送的材料仍不规范，此种情况下能否再次退回或者如何处理有待进一步明确。这就导致检委办在审核议题时匆匆忙忙的走过场。
二、制约检委办审核议题质量的因素分析
（一）检委办职能履行缺乏明确的规定
《人民检察院检察委员会组织条例》（2016年修订）、《最高人民检察院检察委员会议事规则》（2003年修订）、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（2009年版）等一系列规范性文件，都缺乏对检委办职能履行的具体程序、具体操作流程的规定，导致检委办在实际工作中无法充分履行和发挥其职能，如检委办“对提交讨论的案件或者事项提出法律意见”，但是具体什么时候提出、以什么方式提出等，都没有明确规定。如检委办“必要时，对议题的有关法律问题可以提出研究意见”，但对何为“必要时”则并没有相关的解释。
（二）人员配置不强，不能满足检委办的相应职能
基层检察院检委办工作人员往往由办公室、案管部门或者法律政策研究室人员兼职。一方面由于对具体案件和业务研究较少，法律业务知识储备不足，很难就讨论案件或者事项提出具体意见，导致审核议题时因缺乏专业性而力不从心。另一方面，检委办工作人员不敢审查、不愿审查的心理障碍导致检委办在审核议题时，实体审查变成空泛式的纯粹性程序审查，程序审查又因迁就办案期限而流于形式。检委办实体审查意见的内容基本不会跳出办案人审查报告的框架，更不会对办案人提交的意见提出合法合理的质疑，起不到议题审核“过滤器”的作用。
三、检委办议题审核程序的完善路径
（一）完善相关制度，加强对检委办工作的重视
1、完善检委办相关制度规范
在当前司法体制改革大背景下，检委办工作中存在的一些问题和不足应通过完善相关制度、规定加以弥补和解决。比如，详细规定检委办的具体职能范围、修改议题提请的审核、处置程序等，以此保障检委办议题审核工作的顺利开展。
2、科学定位检委办议题审核职能
根据《人民检察院检察委员会组织条例》（2016年修订）的规定，检委办对提交讨论的上会议题进行审核，检委办可以提出实体性意见建议，供检委会委员参考。由此可见，检委办在议题审核方面发挥着把关过滤＋业务参谋的作用。检委办通过程序审查过滤掉不符合上会要求的议题，通过实体审查归纳性地提出审查意见，搜集罗列法律法规、指导性案例，为检察长和检委会委员科学决策提供客观、准确的法律参考。
3、合理解决检委办人员配备问题
设立专门的检委会办事机构，定机构、定职能、定人员。检委办各项工作由检委会专职委员全面负责，检察官助理+书记员予以辅助，杜绝由行政人员兼职。同时加强检委办工作人员的业务培训，提高其法律素养和专业能力。
（二）规范议题审核流程，提高检委办工作效率
1、进一步规范议题受理程序
首先，明确规定议题提请时限。检委办提请检委会审议案件的，公诉案件提请上会，至少在诉讼时效届满七日前向检委办提出。审查逮捕案件提请上会，至少在诉讼时效届满三日前向检委办提出；提请检委会审议事项的，一般应当在事项材料完成后即向检委办提出，有时效规定事项的，一般应当在时效届满十日前提出。
其次，明确规定上会材料的内容。承办人或承办部门提请上会的，必须同时将《提请检察委员会议题审批表》、《提请检察委员会议题报告》、联席会议记录以及案件电子卷宗等上会材料通过统一业务应用平台发送至检委办，由检委办审查后及时推送至全体检委会委员。
2、进一步规范议题审核程序
检委办工作人员收到承办人或者承办部门提交的议题后必须在二日内审核完毕。首先进行程序性审核，对提交检委会讨论的案件或者事项是否符合要求进行审核，重点审核议题是否属于检委会上会议题的范围、提请程序是否符合规定、提交上会材料是否充分等。审查的时间节点，提前至检察长作出是否上会决定之前，以减轻检察长的工作负担，经审查，认为议题不属于检委会上会议题范围的，提出不予上会讨论的建议，并报检察长决定；提请程序有瑕疵或者提交的上会材料不全的，口头提出补充完善的建议。对经建议后仍不加以修改的议题，检委办可不予受理，并向提交议题的部门出具书面的不予受理理由说明书。
提请上会的议题经程序审查没有问题的，进入实体审查阶段，此时检委办重点审查：对事实和证据的认定是否清楚、案件的定性是否准确、法律是否适用正确、阐述的理由是否充分客观、处理意见是否恰当等，并提出书面的审查意见。检委办制作议题审查意见遵循“三突出”原则。一是突出争议焦点，上会案件往往是因为案件定性或者处理上争议较大才提请检委会讨论研究的，这就要求检委办通过实体审查，归纳出争议焦点，为讨论案件节约时间。二是突出重点难点，检委办通过对议题报告进行分析、提炼，归纳出重点难点，提醒检察长和委员们注意。三是突出法理依据。检委办必须围绕议题所讨论的问题，全面详尽地搜集相关法律法规、司法解释、政策性文件、指导性案例等，为检察长和委员们作决定提供参考。会前二日内检委办将书面议题审查意见报至检察长及检委会委员。
3、进一步发挥检委会专职委员的作用
检委会专职委员，是专职负责检委会日常工作的检察委员会委员。但司法实践中各基层院对专职委员的定位不尽相同，专职委员兼任业务部门主要负责人或者从事其它检察工作的现象屡见不鲜。检委会专职委员“专而不专”，反而成为一种待遇，存在虚位化倾向。专委直接分管检委办工作，在对重大、疑难、复杂案件进行实体审查时，必须交由专职委员审查并提出处理意见，同时专职委员要做好对疑难、复杂案件的监督工作，确保案件规范性、准确性。除此之外，检委会专职委员还应对审议重大案件和事项中出现的热点、难点问题进行专题调研。
4、进一步加强信息化技术运用
检委会系统依托全国检察机关统一业务应用系统，为检委会讨论研究重大疑难案件、审议讨论重要文件及研究审议其他有关检察工作的问题等提供全方位的职能管理，倒逼基层检察院规范检委会流程。这就要求检委办工作人员通过学习培训不断解锁检察大数据平台新技能，确保信息录入、报送审批、文书制作、督察督办等各项工作及时准确在网上完成。
四、结语
全面推进司法改革对检察工作提出了更高的要求，完善检委办议题审核程序，对推动检察委员会工作向法制化、专业化、规范化方向发展，将起到积极的作用。