检察建议制度完善
检察建议制度完善
——以太原市尖草坪区人民检察院为例
太原市尖草坪区人民检察院 阎冰 周燕 郭婷
新一届高检院党组高度重视检察建议工作，张军检察长在多个重要场合提及检察建议工作并对做好这项工作作出明确指示。从各地检察机关办理公益诉讼案件发出诉前检察建议书到检察建议书公开宣告，从最高人民检察院向教育部发送“一号检察建议”，到2019年2月26日，最高人民检察院公布《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议工作新意迭出，亮点频现。本文以我院，即太原市尖草坪区人民检察院检察建议工作为调研的样本，通过“解剖麻雀”的方法，梳理我院检察建议工作情况，对标新时代检察建议工作新要求，“以小见大”、“见微知著”，发现基层检察机关检察建议工作施行中存在的问题，提出完善检察建议工作制度的意见。
一检察建议工作制度的法律依据及概念界定
2018年10月26日公布的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条规定:人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等也规定了检察建议的相关内容。《人民检察院检察建议工作规定》第二条明确界定了检察建议的概念:检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。上述法律法规的公布出台为我国检察建议制度搭建起了“四梁八柱”，是我们观察研究检察建议工作施行情况的总依据。
二完善检察建议工作制度的意义
（一）检察建议工作制度的完善有利于法律监督手段的丰富和法律监督范围的拓展
我国宪法确立人民检察院是法律监督机关的属性和定位，检察建议是检察机关行使法律监督职能的一种重要手段。随着国家监察体制改革深入推进，两反转隶后如何有效行使法律监督职能的时代命题现实地摆在检察机关面前。国家监察体制改革之前，职务犯罪侦查权是检察机关履行法律监督职责的最主要手段，检察机关存在过度依赖职务犯罪侦查权的情况，导致原本就存在的检察建议制度不是基于制度本身发挥作用，而是依赖甚至是依附于职务犯罪侦查权才能发挥作用，检察建议制度发展“先天不足”。检察机关不再保留对职务犯罪的(一般)侦查权之后，出现法律监督手段缺乏的困境，监督效能大打折扣，原本被忽视的检察建议被重新认识并重视起来。新修改的民事诉讼法和行政诉讼法，以立法的形式将检察建议作为监督手段规定在相关条款中。从检察建议的发展历程分析，检察建议工作随着国家法治建设进程不断扩展、丰富、规范，从参与社会治安综合治理、预防职务犯罪逐渐发展成为法律监督的重要手段，具有适用范围稳步拓宽、内涵不断丰富深化、监督效能持久提升、社会影响逐步扩大的明显趋势，在国家和社会的治理体系中发挥着越来越重要的作用。
（二）检察建议工作制度的完善有利于法律监督理念的更新
以往，检察建议通常被认为是发挥配合、辅助和补充作用。在刑事诉讼中，检察机关在履行侦查、批捕、公诉等职能外，通常以检察建议这种“软手段”的监督方式延伸法律监督职能。有观点提出，检察建议要以“柔性监督”的方式实现“刚性监督”的效果。这种认识比原来认为只有依托“刚性”才能实现监督的职责，当然是一种进步。在此基础上还应进一步思考，超越检察机关法律监督的“刚柔”思维，转为强调效果思维。由此，可以消除检察建议工作中的硬性思维、直线思维，而是积极寻求有效途径和方法推动检察建议的落实。检察建议工作制度的完善，可以有效的帮助被监督者解决问题，补齐短板，共同维护社会公平正义和公共利益，共同推动法律贯彻执行到位，避免以一己之力强行推动检察建议的落实，最终将有助于促进在法律监督中实现双赢、多赢、共赢。
（三）检察建议工作制度的完善有利于提升检察权威和检察公信力
检察权威来自检察权的依法、正确行使，衡量检察公信力的核心指标在于所提供的法治产品、检察产品的质量和效果。传统上检察权威往往自觉不自觉地依赖所谓刚性权威，比如批捕、抗诉等。这些监督方式固然能够体现出检察权威，但检察权威从根本上不能依赖这种外在的权威路径。检察监督新的增长点在于检察监督的方式，也就是说检察机关的监督应有更强的针对性、更高的质量、更理想的效果，以此获得检察监督更强的效力。检察建议则恰好切合这一要求，因为检察建议靠的不是外在的压力，而是内在的说理性，检察建议的生命力就在于说理，如果离开说理性，检察建议就难以立足，难以被人接受，难以发挥出应有的作用。
（四）检察建议工作制度的完善有利于深化全面依法治国实践
随着依法治国的实践和司法体制改革的深入，强化法律监督主责主业成为共识。检察机关必须坚定中国特色社会主义检察道路、检察理论、检察制度、检察文化自信，不断完善检察建议制度。当前，检察建议所针对的社会领域越来越广，其中很多领域涉及的问题社会关注度高，要推动检察建议工作由检察机关内部各自为战、分散监督向整合力量、一体化合成监督转变，由传统“就事论事”解决表层问题向综合研判、解决深层问题转变，由主要依靠自身力量监督向协作配合、借力监督转变，由粗放管理、片面追求数量向司法精细化、规范化和更加注重检察建议的质量、效率、效果转变，为经济社会持续健康发展提供有力法治保障。
三尖草坪区人民检察院检察建议工作情况梳理
尖草坪区人民检察院在2018年把强化检察建议的作用作为强化法律监督职能发挥的重要抓手,通过对员额检察官教育培训和完善内部管理制度，提升检察建议的质量，注重检察建议的针对性和实效性，充分有效发挥了检察机关法律监督职能。
2017年7月全面推行检察公益诉讼工作以来，我院围绕涉汾河流域水污染案件办理、保护自然保护区、饮用水水源保护区污染防治、国有文物保护、“保障千家万户舌尖上的安全”以及生态环境领域等几个专项活动开展，依法办理行政公益诉讼诉前监督案件共80件，截止目前，分别向区环保分局、区国土资源分局、区水务局、区食药监局等发出行政公益诉讼诉前检察建议书共76份，督促相关行政机关依法履职，对监管领域存在的违法问题进行整治，取得较好的效果。同时，我院民事行政检察部门于2019年依法发出2份再审检察建议，积极履行民事行政检察监督职能，服务社会民生。
2018年我院刑事检察部针对“扫黑除恶”案件办理,向政府有关单位提出检察建议书3份,重点在用检察建议书帮助有关单位弥补管理漏洞,从源头上遏制黑恶势力犯罪，建议书提出了被整改单位要进一步提高政治站位、增强扫黑除恶责任感、建立健全工作机制、加强社会综合治理工作、加强法治宣传教育等具有可操作性的对策，更好地提高广大人民群众的法律意识和法治观念。
四检察建议工作制度进一步完善面临的主要问题
（一）缺少相关法律支撑
1.相关立法不够完善。检察机关是国家法律监督机关，有权对民事审判、刑事和行政诉讼实行法律监督，采用检察建议进行监督是一种公权力行为，其行使的程序、方式、产生的法律后果都应该是法定的，2019年2月26日，最高人民检察院公布《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议适用范围、程序和监督管理等相关问题作出明确规定，但是却没有上位法明确对于检察建议的作用和地位进行规定，工作规定存在效力上的局限性，一些单位可能不够支持和重视检察建议。
2.法律规定不够精细化。检察机关发出检察建议书的情况一般有三种：一是民行部门在办理民事、行政和公益诉讼案件时，依法发出检察建议书，履行监督职责；二是刑事检察部门在办理批捕、起诉案件过程中，针对行政机关存在的问题依法发出检察建议书；三是刑事执行检察部门在办理案件过程中依法发出检察建议书。检察机关每一个检察部门发出的检察建议书针对的方向都不相同，内容、格式、表述方式也不相同，但是还没相关的规定予以细化和规范不同部门检察建议书的制作，导致实践中检察建议书行文方式、结构没有统一标准，不够精细化。
（二）相关制度不完善
1.缺乏专业人才引入和交流制度。检察机关作为法律监督机关，不可能配备齐方方面面的专业人才，尚未建立相应的人才引进和专家咨询机制，导致了对一些专业性业务不熟悉，缺乏深入了解，检察建议在分析问题和提出对策上，会将自己的主观看法强加于被建议单位之上，缺少针对性、系统性和可操作性，使被建议单位整改的效果不佳。
2.检察建议的强制力没有有力的制度保障。检察建议执行缺乏强制力、强效性，主要以“被建议单位没有正当理由不予采纳的，检察机关可以向其上级主管机关反映有关情况”内部管理的方式予以保障，导致有些单位通常将检察建议当作柔性监督，提出的建议也被当作参考性意见，对于检察建议的重要性认识不足。如我院刑事检察部发出的检察建议书，存在被建议单位回复时间长，回复送达本院的时间有超过法定时间的现象，提出整改措施也较为简单等问题。
由于检察建议的落实缺乏有力的督促执行机制，不能引起被建议单位的足够重视，整改措施就可能浮于表面或流于形式，不仅使检察建议失去了实际意义，也造成了大量司法资源的浪费。
3.检察机关考核制度需要进一步完善。完成案件数是每年业务考核重要指标，这就导致实践中, 业务部门为完成考核任务大量制作检察建议，存在针对同一部门、同一类型重复建议的情况，严重降低了检察建议质量，如何完善检察机关考核标准，平衡在办案数量和办案质量的关系，对于发挥检察建议作用意义重大。
（三）检察建议质量有待加强
1.检察建议内容深度不够。检察建议的重点在于发现问题并且提出解决措施，这就要求检察建议提出问题要深刻、精准, 解决问题的建议要于法有据、合情合理，可行性、操作性要强。实践中，特别是公益诉讼工作，由于工作内容和形式的要求，大部分检察建议是针对行政单位管理漏洞提出的，问题涉及国有资产保护、环境保护、食品药品的安全等方面，这不仅需要专业领域知识支持，更加要求办案部门进行大量走访、调查和研究，但基层检察院普遍存在办案人员紧缺和办案设备落后的问题，很难长期做到对一个问题深入调查，这就导致发现的问题往往浮于表面不够深入，检察建议的内容和措施也相对简单肤浅，能够提出的建设性意见相对较少，没有切实发挥检察建议应有的作用。
2.检察建议书的制作存在公式化、模板化。实践中存在将检察建议书的制作予以公式化、模板化, 一些建议在形式上基本雷同，行文的结构、方式缺少创新，存在同样内容的检察建议书反复使用的问题，滥竽充数，降低检察建议的质量。也有为考核任务勉力为之，粗糙制作、突击制作检察建议书,因而导致检察建议的质量不高，削弱了检察建议的作用。
(四)对检察建议的跟踪落实不够
检察建议执行监督力度不够。虽然检察建议的回复可以达到100%，但被建议单位对于违法问题和违法行为的实际纠正率和回复率相比还存在差距。通过近年来发出的检察建议可以发现，虽然大多数单位都通过书面回复已经整改，但很少对于建议的内容提出异议和咨询，有敷衍解决的迹象，未能发挥实际整改的意义，导致了检察建议的实效性降低。
在检察建议发出后，即使检察机关主动向被建议单位征询意见和执行情况，针对检察建议的内容被建议单位整改也需要一定的时间，这使得检察机关了解检察建议的执行情况和整改情况存在一定困难。将检察建议效果落实，防止公文式回复，需要检察机关不断完善长期跟踪访问机制。
五对检察建议制度完善的意见建议
（一）完善相关立法
检察机关履行法律监督职能，要坚持“以事实为依据，以法律为准绳”，因此法律依据的完善是切实有效发挥检察机关法律监督作用的基础。2019年2月26日，最高人民检察院公布《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议效力的规定仍不明确，且该规定本身效力具有局限性、内容缺乏针对性，因此有必要通过顶层设计，增加制定上位法，进一步完善相关立法，继续强化检察建议监督方式的法律支撑。同时，应针对检察机关不同业务部门的工作特点、工作实际，进一步细化立法，陆续出台规范不同类型检察建议的相关法律法规，切实增强检察建议监督方式相关法律法规的指导性、针对性，从而促使检察建议监督方式真正发挥监督实效。
（二）强化制度保障
1.建立健全引入专家意见制度
近年来，“专家意见引入机制”或“专家辅助办案人员引入机制”是检察工作中出现的高频词汇，检察机关充分利用各种法律监督形式，积极主动听取相关专家意见，不断提升法律监督专业化水平。最高人民检察院就曾通过举行主题检察开放日活动，邀请部分全国人大代表、全国政协委员，全国人大监察和司法委员会等有关同志以及相关领域专家学者参观座谈，各方代表就以法治思维和法治方式精准做好检察工作等提出诸多富有建设性的意见建议。
此外，部分基层检察机关在检察公益诉讼工作中，已探索建立检察公益诉讼观察员制度，并取得了良好的效果。检察公益诉讼观察员是指受检察机关聘请，提供检察公益诉讼案件线索，协助、监督检察机关开展公益诉讼工作的人员，主要包括人大代表、政协委员、人民监督员、有专门知识的人、媒体记者等。“观察员”的加入，一定程度能为检察机关办理案件提供客观、公正的专业支持，从而进一步确保检察机关办案质量。笔者认为，可以探索将“检察公益诉讼观察员制度”在不同业务部门、不同业务范围推而广之，从而有力增强检察监督的专业性、针对性。
2.落实宣告送达检察建议制度
检察建议书最后部分明确：被建议单位必须在规定的时间内将履职情况予以书面回复，或是将采纳检察建议的情况及时回书面回复检察机关。检察建议虽然从内容上明确要求被建议单位应当在法定期限内书面回复，但其强制力有限，实际情况是被建议单位往往未真正重视检察建议，更遑论对其部分内容的重视。
最高检发布的《人民检察院检察建议工作规定》第十八条规定检察建议书可以现场宣告送达，通过在特定场所向被建议单位当面宣读检察建议书并进行示证、说理，同时引入人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方的见证和监督，有利于提升被建议单位对检察建议的接受和采纳。根据该条规定，我院近日签发《太原市尖草坪区人民检察院检察建议书宣告送达暂行规定》（简称《规定》），今后送达检察建议书应积极落实该《规定》，增强检察建议刚性，同时应结合宣告送达方式，提高被建议单位对检察建议重视程度，扩大法治宣传，增强全社会的法治意识。
还有一种观点是可以建立检察建议书抄送、报告制度，即对于涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关和被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。同时，通过定期向党委、人大报送检察建议分析报告、检察建议落实情况等材料，使党委、人大全面了解检察建议工作开展情况，进一步重视检察机关法律监督工作，为检察机关履行法律监督职责赢得更多支持，笔者认为此观点值得借鉴。
3.规范明确业务部门考核制度
明确并科学制定涉及检察建议工作的考核项目、方式，应当不仅仅关注发出检察建议书的数量，更要注重发出检察建议书的质量。检察机关应加强办案理念引导,正确处理办案数量与质量、效果之间的关系，不单纯以发出检察建议书的数量衡量工作实效，而应当以提升被建议单位依法履职水平、保证其监管权力高效合法运行为目的制发检察建议书。要在加大办案力度的同时更加注重办案质量和监督的精准性,优化业务考核结构，真正确保检察建议监督方式取得良好政治效果、法律效果和社会效果。
（三）提升建议质量
应当从检察建议书的制发到送达全面规范完善，提升检察建议质量，多途径多方式增强检察建议监督刚性。高质量的检察建议书是将检察建议做成刚性、做到刚性的基础和保证，只有抓住的问题精准、提出的建议可行，符合法律规定和法治精神，才会得到被建议单位的采纳，检察建议也才能真正取得实效。
一是坚持制发原则。立足检察职能、结合司法办案工作，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则提出检察建议。
二是规范制发程序。规范化的程序是检察建议质量的保证，无论发出哪种类型的检察建议，为保证检察建议优质、严肃和权威，均应进行必要的事前调查核实，以及经法律政策研究部门审核、检察长审批或检察委员会讨论决定等主要环节后以检察院名义统一编号发出。制发督促履职、社会治理类检察建议书，更要重视发挥法律政策研究部门的审核作用，通过负责法律政策研究的检察人员对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关，确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。
三是提高检察人员素能。检察人员能力素质的高低直接决定了检察建议质量的优劣，因此也应重视检察人员素能的提升。坚持以问题为导向，加强对制发检察建议工作经验和规律的梳理，提高线索发现和研判能力，深化对检察建议监督方式的制度价值和法律功能的认识，以及其理论基础、地位作用等的理解和把握，积极通过专业培训、岗位练兵、业务竞赛、考核评比等措施，提高检察人员通过办案发现普遍性、深层次问题，运用法治思维分析、提出对策的能力，增强检察建议阐述问题的精准性、分析论证的严谨性、释法说理的透彻性、文字表达的简洁性和提出建议的可行性，切实提高检察人员履职能力和办案水平。
（四）依法跟进监督
检察建议决不能一发了之，应当采取多种措施确保检察建议得到采纳和落实，取得实实在在的法律监督效果。
一方面应加强与被建议单位的沟通联系，及时了解检察建议的采纳和落实情况以及落实过程中存在的问题和困难，积极协助被建议单位完善整改措施，确保检察建议得到落实。对于被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级人民政府、纪检监察机关。
另一方面，可以探索建立对被建议单位的长期跟踪访问机制，对被建议单位的回复进行核查，并将相关情况记录在案，有必要的应再次发出检察建议，督促被建议单位依法履职，同时可以结合被建议单位工作特点，依法发出一般性工作检察建议书，帮助其建章立制，完善工作机制，从源头上强化被建议单位监管力度。
第三，积极主动向人大汇报检察建议工作，争取人大的有力支持，探索建立相关制度，将检察建议落实情况纳入对被建议单位的考核体系，作为对被建议单位的考核内容进行评价。
六结语
检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式，因此其若能在司法实务中切实发挥实效，将极大地增强检察机关法律监督的力度、权威。但由于立法不完善、缺乏制度保障、检察建议本身质量不高等种种因素，目前其积极作用还未充分发挥，因此有必要结合基层检察机关工作实际，针对检察建议监督方式存在的问题和薄弱环节提出可参考、可实行的改进建议，以期检察建议监督方式在司法实务中真正发挥积极的法律监督作用，从而为广大人民群众提供更加优质的检察产品。