浅议环渤海经济区生态环境协同治理的法治化问题
浅议环渤海经济区生态环境协同治理的法治化问题
范慧梅 姚芳 李文婷 王珏 付晶
近年来，随着环渤海经济区的现代化、工业和城镇化进程的不断加快，社会得以全面进步，经济得以且蓬勃发展。然而，在发展过程中的问题和矛盾也日益突出，生态环境不断恶化即为最严重的问题之一。具体表现在：空气污染严重、水资源匮乏、生态环境恶化、工业污染、农业污染等，环渤海地区总体生态环境形势严峻。加强生态环境协调治理是推进环渤海协同发展的重要保障手段，而在协同治理的过程中，法治保障起着极为重要的作用。法治是行动的保障，贯彻落实绿色发展理念，有序、高效推进环渤海地区生态环境协同治理，需要夯实法治基础，做到立法、执法、司法、守法无缝对接、协同联动，共创环渤海地区的碧水蓝天净土。
一、环渤海区经济区生态环境协同治理存在的问题和困难
环渤海的生态环境协同治理已经成为刻不容缓的课题，需要各方面共同努力方可见成效。然而目前，环渤海生态环境协同治理在法制保障方面仍存在诸多问题和困境。
（一）缺乏统一的法治环境
环渤海地区在生态环境跨区域协作治理方面缺乏相关的法律依据，这成为阻碍环渤海地区有关部门有效合作治理得以实现的原因之一。截止到目前，我国的现有成文的法律规范中，鲜有涉及到地区政府之间协作治理的规定和条例，尤其是在政府间的横向合作方面，几乎是处于法律中的真空地带，有关的规定也只在散见于不同的法律法规中，且仅仅是对各级政府在跨区域治理过程中所扮演的角色和属性略加规范。我国在这方面的立法过程中，往往只注重于立法本身，而忽略了在解决实际问题时的可操作性，这使得地方政府间的合作难以实现。且在制度缺失的状态下，地方政府通过协同合作治理环境问题时很容易出现利益冲突甚至地方保护。此外，环渤海地区对于环境治理的相关法律法规的内容不尽相同，其中甚至还有诸多相互冲突的地方，这也在很大程度上加大了协作治理的难度。
（二）缺乏有效的协调合作组织机制
跨区域的生态环境治理不仅仅需要有有效的制度环境，还需要有进行合作的相关参与者进行协调。面对共同的环境问题，各地政府不仅需要提高对危机的认识程度，还要提高自身的治理能力，并且大力发挥社会团体等非政府机构的作用，共同为生态环境协同治理尽一份力，但最主要且最有效的，还是政府间的合作治理机制。通过跨区域的地方政府的合作，能够把整个区域内的资源进行优化整合，高效地解决环境问题。但目前，环渤海地区生态环境协同治理还存在着几个问题，首先是缺乏制度化的机制和组织。现存的跨区域政府间合作大多仍停留在召开各种会议的层面，推动地方间的合作主要依靠政府官员会议的协商，这不利于跨区域环境合作的长期互动和发展。其次是目前已有的机制不够完善，
这表现在缺乏信息共享机制和环境联合检测机制上。信息是合作各方有效沟通和相互信任的桥梁和纽带，缺乏信息共享，会使得各方间难以达到充分的信任，使各地的信息无法得以充分整合，不利于整个区域信息的采集和分析，阻碍了协同治理的一系列发展。
（三）缺乏权威的政府协调机构
在我国现行的体制下，横向的政府间互动比较少，比起横向互动，更多且更高效的是纵向的政府运营机制。尽管现在针对重要地区设立了一系列的管理机构，但这些机构的权威性往往会受到各方的质疑，其在行政和经济方面往往也并没有太大的干预权利，这样针对生态环境协同治理的工作便很难做出统筹规划，在环渤海地区生态环境协同治理中可以发挥出的作用并不明晰。
（四）环渤海地区发展不平衡
环渤海地区发展不平衡尤其是经济发展水平不均衡是阻碍环渤海地区生态环境协同治理发展的一大原因。由于参与协同治理的各方经济社会发展不平衡而导致其对于环境目标有很大的差异。经济较为发达的地区对预期的环境治理目标要求高，同时其为此投入的资金和资源也比较多;而经济较为落后的地区虽然也能意识到保护和治理生态环境的重要性并给予了很多关注，但其地区的重要任务仍是发展经济，这就造成了各地政府间对于生态环境协同保护预期目标间的差异，成为了阻碍协同发展的壁垒之一。同时，经济较为发达的地区对于生态环境及环境治理的期待值普遍较高，这使得当地政府对于生态环境治理的资金和其他方面投入也比较客观，而反观经济欠发达地区，虽然政府也在逐年加大对于环境治理方面的投入，但与经济较为发达的地区相比就少很多，这使得跨区域环境治理过程中通常会出现经费分担不平衡的问题。这也是跨区域生态环境协同治理需要克服的又一阻碍。近些年来，虽然中央及地方政府对于环保方面的投入都有所加大，但还是难以满足现实所需要的高额费用，跨区域生态环境治理更是如此。
二、环渤海区经济区生态环境协同治理的必要性分析
从环渤海地区的可持续发展看，环境保护和防治的工作任重道远。因为统一法制的不足，自然环境的公共性和特殊性，环渤海地区经济发展的继续一体化及该区域目前的环境保护立法现状，要求打破行政区域的分割，开展区域合作，
联合进行污染治理和环保工作。从环渤海地区整体发展出发，开展环境保护立法一体化工作，建立和实现环境保护一体化规划，这也是实现区域可持续发展的必然选择，实现生态文明的必然要求。
（一）统一法制的不足
保护环境是我国的一项基本国策，在目前生态环境日益严峻的形势下，在全国范围内，中央并非不作为，制定了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪音污染防
治法》、《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》等一系列法律，这些法律为我国开展环境保护工作提供了基本的法制保障。但我们又不得不看到，统一的法制无法满足特定区域的环保工作需要。
我国土地辽阔，历史、人文、地形、生态、经济发展水平的不同，我国各区域的环境保护重点差异很大。东部地区经济发展相对迅速，人口多，人地关系紧张，人均资源量少。要更加注重利用土地，遇制耕地过度消耗，节约水资源，提高资源利用效率，加大循环经济的投入。应积极利用东部地区的技术优势，加强细颗粒物、重金属、电子垃圾、电磁辐射以及噪声等污染的治理。加大对区域内重点流域和河道的深度治理力度，改善流域水质，保证居民饮用水水源的安全；中部地区是大江大河及其主要支流源头区，是水土流失严重区，是生态敏感脆弱区。其要加强重点湿地的恢复与保护，完善环境基础设施及其配套设施并保障稳定运行，加大重点城市大气污染防治力度，加速重污染型产业的结构转型，比如山西、河南等省的煤炭、焦化、冶金、电力、化工、建材等行业；西部地区则要推进退耕还林、退牧还草、水土流失治理、三江源生态保护等重大工程建设，减少滑坡、泥石流等灾害，加大对边疆少数民族地区的扶持力度。国家层面的法律，统筹而立，考虑到方方面面，它并不是为某个特定区域，针对特殊情况而立。具体到环渤海地区，有着得天独厚的地理区位，有北京、天津的发展带动，顺应世界经济“东移”和我国经济“北上”趋势，其在经济领域一定会有大作为。但是，发展经济不能不兼顾环境保护，在环渤海地区环境保护问题日益严峻的形势下，三省两市携手合作，不失为一种良策。另外，正如托克维尔所言“一个中央政府，不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独立创造那么多发条并让它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”“所以，很多时候地方该发挥自己的主动性和相互合作，创造更完善的制度。
（二）自然资源的公共性与特殊性
我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有；由法律规定于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”由此可见，自然资源是一种公共物品，是全民共享、普惠的。自然资源又是非排他性的，比如环渤海区域的渤海、黄河、辽河，它们泽披所在区域、所经区域的民众。
地方政府为了自己一方的快速经济发展,不惜牺牲环境、资源,尽管谁都知道这样的短期行为会导致环境污染严重,生态系统破坏,资源匮乏,这样的地方保护主义会使宏观失控,妨碍国家法律、政策的实施效果。地方保护主义危害重重,它追逐本地利益,将地方利益置于国家利益之上。
在法制领域,它造成了地方法律和其他地方法律冲突,和国家法律冲突,并且使得地方的不当利益“合法化”,削弱国家的法律权威。而且地方立法出现保护主义,直接会导致地方的执法、司法的地方保护主义,这样就形成了地方“法制割据”局面,挑战中央对地方的控制力和整合力。
解决地方保护主义的一个思路,在环渤海环境保护方面,就是环渤海各省市合作立法,提倡立法一体化。立法一体化的最直接含义就是所立之法突破现有的一定的行政区域的范围,在更广阔的空间内发挥作用。这样的立法方式,相邻的地理空间无疑具有更大的优势。各省各市面对跨区域的水污染、区域大气污染,单独治理总是力不从心,地方保护主义严重,而环境保护立法一体化调动了各方的积极性,又不损中央的权威,对于解决环境保护问题和减少地方保护是很有裨益的。
(三)环渤海地区经济发展一体化的需要
区域经济合作中,相对落后的地方,比如河北,通过招商引资的方式,以当地的资源、人力为优势,吸引北京、天津的资金、先进技术,提高自身竞争力。但在经济一体化初期,源于企业自身利益的驱动或者地方政府急功近利,压低标准,盲目发展,片面以经济发展为指标,难免造成生态破坏、环境污染。而如果经济一体化的同时,法律和生态环境治理的一休化没有同步跟上,必将造成经济发展与环境保护的脱节。这样的经济发展一定不是可持续的,在经济一体化进程中,在某个时点,环境治理被推上风口浪尖,整个区域的发展将会受到挑战。
三、环渤海区经济区生态环境协同治理的法治化建议
环渤海区经济区作为我国最重要的三大海洋经济区域之一，在全国海洋经济带组成中占据了重要位置，对于我省的可持续性优质发展具有特殊的促进作用。有序、高效推进环渤海区经济区生态环境协同治理是一项较为复杂的系统性工程，需要涉及的五省二市共同发力，贯彻落实绿色发展理念，夯实法治基础，做到立法、执法、司法、守法协同联动，精准施策，充分依靠法治创新与法治化建设，持续推动环渤海区经济区生态环境的协同治理。
(一)完善环渤海区经济区生态环境协同治理的立法机制
坚持立法协同导向，在立法内容上实现环渤海区经济区生态环境协同治理法律文件的协调统一，用“法治红线”守住“绿色底线”，用法治红利保障环渤海区经济区的绿色发展行稳致远，在遵守现有法律文件的前提下，围绕环渤海区经济区在发展中存在的突出生态环境问题，进一步完善相关法规和规范性文件，构建相互适应、相互促进的环渤海区生态环境协同治理立法机制，由理论向实践发展，在顶层设计和制度构建上实现新突破。
具体来说，可以探索构建环境治理的协同立法保障机制，协商共建统一的环境规划、环境标准环境损害评估等；出台实施环渤海区经济区生态环境协同治理相关规范性文件;召开协同立法工作会议，深入推进协同立法工作开展协商，要从根本上了解环渤海区经济区生态环境问题产生和恶化的原因，客观清晰地认识当前环境治理的形势。同时还要具体问题具体分析，针对环渤海区经济区不同地区的不同现状，采取不同的处理方式与解决办法，结合工作职能，做好环渤海区经济区生态文明先行示范区建设，及时总结先行示范区建设过程中的有效做法和成功经验，完善政策措施，凝练推广模式。
(二)加强环渤海区经济区生态环境协同治理的执法效果
在环渤海区经济区生态环境协同发展政策实施和法律适用过程中，政府应当发挥主导作用，建立以政府为主导，企业、环保组织和社会公众为辅助的环渤海区经济区生态环境协同治理体制。单方面的努力太过于薄弱，无法真正有效地将政策法律落实到位。因此，要加快政府角色的转变，发挥好政府在环渤海区经济区生态环境协同治理中的牵头协调作用，加快建立协同执法机构，对跨省的生态环境协同治理的执法过程予以协调。
要加强综合执法，加强城市之间的交流与协作，建立环渤海区经济区生态环境协查联动机制，提高执法效能，构建执法宣传活动联动机制，扩大执法宣传范围，提高影响力。牢牢把握环渤海区经济区生态环境协同治理的基本要求，找准短板、综合施策、精准发力，促使协同执法的各领域、各环节、各层次统筹协调、联动协作。可以通过设立环渤海区经济区生态环境治理联合执法机制，规范和推进区域内协同执法行动。同时，厘清联合执法中的职能边界，协调配合，联动检查和处罚，提升执法成效。也可以构建跨行政区的环境纠纷处理协调机制、联动执法核查机制以及执法考核和责任追究等配套的联合执法机制，为协同执法助力。还可以统一环渤海区经济区生态环境治理领域的执法主体、执法标准、执法方式和执法程序，打破行政区划和地方性制度、观念的壁垒，全面增强区域内执法的协同性、联动性。
(三)优化环渤海区经济区生态环境协同治理的司法程序
促进环渤海区经济区司法资源一体化是环渤海区经济区生态环境协同治理的一个重要措施。签署环渤海区经济区的环境司法合作制度，完善机构建设，定期召开合作会议，建立健全一种常态化的交流机制，并重视大型跨区域环境治理案件的协调商讨。在受理的具体跨区域环境治理案件中认真执行协议中的协作事项，可以建设专门的检察机构和审判机构，统一环渤海区经济区生态环境案件受理范围，实施案件归口审理，探索跨行政区划集中管辖，加强司法执行协作。
要完善环渤海区经济区生态环境治理的司法联动协作，加强区域性司法协作，健全沟通交流机制，立足于现实基础和长远需要，促进环渤海区经济区环境保护法律规范的统一，建立环渤海区经济区一体化执法协调联动机制，统一环境司法裁判标准，加强环境法治宣传，提高司法公信力。同时完善生态环境公益诉讼制度，着力解决动环渤海区经济区生态环境领域存在的突出问题，坚持以案释法，增强民众生态环境保护意识，规范民众倾向行为，发挥司法作为生态环境保护的最后一道屏障作用，助推环渤海区经济区生态环境治理协同司法的公正、高效运行。
(四) 提高社会民众对环渤海区经济区生态环境协同治理的参与度
环渤海区经济区生态环境协同治理是一项公众事业，离不开区域内民众的广泛参与和支持。提高环渤海区经济区生态环境协同治理效能的根本途径在于提高公众的环保意识，鼓励和引导公众自觉参与环境保护。环境执法实践表明，公众广泛参与环境执法比单纯的政府执法效能更明显，而且可以减少执法成本，执法主体和执法对象相互配合才能减少执法成本，提高环渤海区经济区态环境协同治理的效率。
因此，应普及绿色生产观、绿色消费观和绿色出行观，联合开展生态文明、绿色守法宣传教育活动，组织和鼓励广大民众、社会团体参与绿色发展公益活动，引导人们崇尚节约、低碳生活。共同构建环渤海区经济区内民众守法用法的激励机制，树立和表彰绿色守法先进组织、优秀个人，从而激发广大民众守法用法的热情，共同参与环境治理，促进公众更积极有效地投入环保活动中，从而为环渤海区经济区生态环境协同治理奠定坚实的群众基础。
结语：生态环境污染的产生并不能单纯追究一地的责任，治理也需要跨区域的合作才有可能达到最佳效果，我们应该加强区域之间的合作，尽量避免“单城作战”，在将更多地责任附加到地方政府身上的基础上，强调地方政府间的协同 治理，同时也要将公众参与的范围扩展到受生态环境影响的普通民众和社区，以期最大限度的强化民众参与环境保护的意识，充分发挥公众在环渤海生态环境治理中的积极推动作用。