对行政强制法中行政机关 负责人和印章的探讨

  行政强制法第五十五条规定：“强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”如何认定“行政机关负责人”和“行政机关的印章”，在司法实践中有不同的观点。一种观点认为：行政机关负责人只能是正职负责人；行政机关的印章只能是行政机关正式的公章。另一种观点认为：行政机关负责人包括正职和副职负责人；行政机关的印章包括行政机关的公章和各种专用章。笔者认为，后一种观点符合有关法律法规和文件规定，具体分析如下：

    一、关于行政机关负责人

    目前，行政强制法、行政处罚法、行政许可法、行政诉讼法、行政复议法等法律都有“行政机关负责人”的概念。如行政处罚法第三十七条：“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存……”行政许可法第四十二条：“二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日……”行政诉讼法第三条：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

    何谓行政机关负责人？上述法律没有明确解释。不过我们可以从最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中找到答案。该解释第五条明确指出：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。”笔者认为，“行政机关负责人”这一概念在行政诉讼法、行政处罚法以及行政强制法等法律中普遍存在，应该具有相同的含义。因此，最高人民法院的司法解释虽然是针对行政诉讼法的，但“行政机关负责人包括正职和副职负责人”的这一解释，应当适用于行政强制法。

    另外，从立法法和行政处罚法的规定看，行政机关负责人也应当包括正职和副职负责人。

    立法法第八十五条规定：“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”立法法和其他法律的相关规定比较后可以看出，立法法要求的是“首长”，而行政诉讼法、行政强制法要求的则是“负责人”。立法法之所以采用“首长”而不用“负责人”这个概念，是因为“首长”和“负责人”的含义是有区别的，“首长”只能是正职负责人，而“负责人”还包括副职负责人。

    从行政处罚法的规定看，行政机关负责人也包括正职和副职负责人。该法第三十八条规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”“集体讨论决定”的前提是有多名人员，可以构成集体。如果负责人仅指“正职负责人”而不包括“副职负责人”，那是无法“集体讨论的”。因此，从行政处罚法的规定看，行政机关负责人也应当包括正职和副职负责人。

    二、专用印章和正式印章都属于行政机关印章

    除了行政强制法以外，有些法律对加盖行政机关印章也有要求。如行政许可法第三十九条：“行政机关作出准予行政许可的决定，……应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件。”行政处罚法第三十九条：“行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”为了提高效率，在行政执法实践中产生了“行政许可（处罚）专用章”等各种专用章。那么，这些专用章是否可以认定为“行政机关印章”？在相关法律文书上使用这些专用章是否符合法律规定？

    目前，国家并没有关于行政机关印章的专门法律，但国务院和有关部委的文件有相应规定。比如《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十二条规定：“国家行政机关和企业事业单位、社会团体的其他专用印章(包括经济合同章、财务专用章等)，在名称、式样上应与单位正式印章有所区别，经本单位领导批准后可以刻制。”可见，行政机关的“专用印章”虽然不是“正式印章”，但“专用印章”和“正式印章”都是文件的调整对象，都属于“行政机关印章”。

    此外，国家有关部委和地方政府也有类似文件。如《民政部关于印章管理的规定》第一条第（一）点明确：“民政部各司（局）、直属单位印章一律为圆形。其它专用章，在名称、样式上应当与公章有所区别。”《广东省人民政府办公厅关于修订广东省国家行政机关和企业事业单位社会团体印章、衔牌管理规定的通知》第三条规定了专用印章的格式及其制发，其中第（三）点规定：“……需使用钢印的，……五角星下方也可刊“证件专用章”或“××证件专用章”。第（四）点规定，“国家行政机关和企业事业单位、社会团体的其他专用印章（包括经济合同章、财务专用章、票证专用章、业务专用章等），在名称、式样上应与单位正式印章有所区别，经本单位领导批准后可以刻制”。

    按照上述文件，虽然专用章的名称、样式与公章有所区别，但两者都属于行政机关印章。由于行政强制法等法律只是要求加盖“行政机关印章”而不是“正式印章”，而“行政机关印章”是包括“专用印章”的，因此，加盖“专用印章”符合上述法律和国务院文件规定。