关于强化公益诉讼 筑牢检察“屏障”

尖草坪区人民检察院党组书记、检察长 张晋东 

进入新时代,随着社会主要矛盾的变化,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了内涵更丰富、水平更高的需求,也对检察工作提出了新的更高要求。 

“公益诉讼”作为一个新词、热词，以越来越多的频率走进公众视野、走进百姓生活。公益诉讼是在全面深化改革背景之下，由党中央和习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进的一项重大改革任务，是党中央在全面依法治国背景下构建权力监督制约体系所做出的一项重大制度设计，是运用法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，也是新时代检察工作“转型升级”的一个重要抓手。 

公益诉讼检察制度聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等领域社会公共利益保护，正是契合了新时代我们党将人民群众对美好生活的期待和向往置于最高位置，将改进人民生活、增进人民福祉作为党和国家工作重心的时代内涵。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，与人民群众的生活环境、身体健康密切相关；食品药品安全关乎人民群众“舌尖上的安全”，也是最基本的民生问题，“没有全民健康，就没有全面小康”。习近平总书记曾指出，“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。为人民谋幸福，是检察机关坚定不移的初心；带领人民创造美好生活，是检察机关矢志不渝的奋斗目标。检察机关应在公益诉讼工作中积极作为、勇于担当，不断提升发现损害公共利益新问题、新现象的能力，主动回应人民群众反响强烈的问题，不断创新工作方式方法，牢固树立人民立场、准确把握人民观点、注意切入人民视角、善于运用群众语言，拉近司法与人民群众的距离，交出一份人民满意的答卷。 

围绕“强化公益诉讼 筑牢检察“‘屏障’”课题，尖草坪区人民检察院严格按照主题教育中开展调查研究的6个要素和15个关键点，通过会议座谈、个别访谈、问卷调查等方式开展专题调研。期间，共深入2个检察工作站、10个行政执法单位、召开座谈会6次、个别访谈90余人，对我院公益诉讼工作有关情况有了较为全面的了解和掌握。在此基础上，认真总结经验做法，深入分析存在问题，研究提出对策建议，形成如下报告： 

一、主要做法 

自公益诉讼工作开展以来，尖草坪区人民检察院不断加强理念引领，勇于探索，创新作为，共受理线索115 件，立案审查113件，提出诉前检察建议104件，附带刑事民事环境公益诉讼1件，公益诉讼工作取得明显成效。 

（一）聚合三方力量，凝聚共识到位，画好公益诉讼“同心圆”。 

一是党委坚强领导，人大、政府有力支持。我院始坚持从区委、区政府工作全局出发，自觉把公益诉讼融入、服务和保障全区经济社会发展规划中去谋划和推进，紧紧围绕尖草坪建设“强富美旺”北部新城的奋斗目标、坚定“三区战略”不动摇、全力做好“四抓四保”等决策部署,坚持全面履职与重点突出相结合，与时俱进地回应人民群众日益增长的美好生活需要，针对人民群众反映强烈的公益受损问题，突出、细化监督办案重点，依法履行公益诉讼职责，扎实推进公益诉讼工作。定时向区委、区人大汇报公益诉讼工作情况，扩大公益诉讼工作影响力，自觉接受监督，争取理解、重视与支持。 

二是上级检察院悉力指导。我院主动将公益诉讼工作中发现的问题、面临的困难向上级检察院汇报，深入交换意见，在上级检察院指导下，认真梳理公益诉讼线索，收集、固定相关证据，加大办案力度,提高办案质效,集中办理有影响、有难度的案件,统一发布案件信息,不断将公益诉讼工作推向深入。 

三是院党组全力推进。我院将公益诉讼作为“一把手”工程牢牢抓在手上，扛在肩上。坚持检察长对公益诉讼工作直接部署、重大问题直接过问、重点环节直接协调、重要案件直接督办,带头办理有重大社会影响公益诉讼案件。院党组多次召开班子会、干警座谈会，广泛征集意见建议，充分整合办案资源，建立专业化公益诉讼办案组，定期召开推进会，加强内外多方沟通协调，有效推进我院公益诉讼工作深入开展。 

（二）创新三项机制，健全体系到位，盘活公益诉讼“一盘棋”。 

一是构建检察机关公益诉讼区域协作机制。我院与环保、国土、市场监管等行政机关、社会组织的沟通协调，强化线索摸排、调查取证、信息共享、技术咨询等方面沟通协作；注重建立与人民法院的协调配合，进一步规范公益诉讼案件的办理，共同履行保护公共利益的司法责任；与区纪检监察机关联合签发文件《关于公益诉讼工作加强办案协作的实施意见》，有效汇聚公益保护合力，推动公益诉讼工作全面有序开展，形成双赢多赢共赢的良好局面。 

二是建立内部协作配合制度。加强检察院内部各部门之间的信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制和协作配合。建立“一案三查”制度，制定《关于加强公益诉讼工作内部协作配合的规定》，要求检察机关各业务部门在审查公益诉讼领域内的案件时，从刑事、民事和行政责任三个角度进行彻查。 

三是构建公益诉讼一体化办案机制。成立公益诉讼工作指导小组，负责协调全院公益诉讼工作，建立公益诉讼联络员制度和办案线索、办案工作周报制度；建立检察公益诉讼案件线索库，实行线索集中管理、研判、分流。 

（三）搭建两个平台，重点突出到位，助推公益诉讼流程“一条龙”。 

一是升级“两法衔接”应用平台。在“两法衔接”平台上，专门设置公益诉讼相关独立模块，对国土、环保、林业等多个行政机关的行政执法案件进行集中摸排，筛选出属于公益诉讼范围的案件，并及时进行跟踪调查，实现了案件线索的成倍增长。对已存在公益诉讼线索动态跟踪、全程监督，督促行政机关依法行政。 

二是成立公益诉讼办案中心。建成集线索收集、案情研判、案件办理于一体的多功能公益诉讼中心，坚持宽视野、多渠道，强化对线索的排查、评估和管理，形成内部工作合力；注重人员配备与公益诉讼工作开展相适应，加强一线办案力量，定期专题研讨、案件实训、庭审观摩等方式，提升检察人员办案能力和水平，保证办案质量。 

（四）促进三个结合，办案效果到位，推进公益诉讼“一体化”。  

一是诉前建议和提起诉讼相结合。我院坚持诉前建议为主、提起诉讼为辅的工作方式，正确处理行政权与司法权的关系,坚持监督与支持并重,以真诚、主动、准确的诉前检察建议促进行政机关履职整改。不断创新诉前督促的形式和机制,对于工作中发现的公益保护领域的违法行为,加强释法说理,争取诉前工作效果最大化。对经过诉前程序,有关行政机关没有切实整改或有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,坚决予以起诉,实现“起诉一起、警示一片”的良好效果。截止目前，我院共办理行政公益诉讼诉前程序案件80件，采纳率100%，部分案件在法定整改期限内，相关行政机关正积极履职，已收到书面回复的案件，经核查所涉行政机关履职不到位、公共利益受损害违法状态等均得以有效整改落实到位。 

二是办理个案和办理类案相结合。构建“打造精品，提升效率”的办案模式，坚持“一个典型案例胜过一打文件”理念，对重大、新型案件,尤其是“难啃的骨头”案,深入挖掘,争取办成典范,通过组织听证、旁听庭审、案例发布、新闻跟踪报道等方式,发挥典型案例普法、护法、守法“四两拨千斤”的作用,实现最大价值。同时,深入研究所办案件反映的问题在当地是否具有普遍性,及时开展调研,对于问题比较突出、人民群众反映强烈的案件,力争办成系列案,实现规模效应。 

三是注重办案数量与办案质量相结合。数量是衡量检察机关是否履职的主要指标,质量是检验检察机关履职效果的基本标准。我院坚持开拓思路,广泛摸排案件线索,对符合条件的要果断立案,及时发出检察建议；对于有重大影响的损害公益事件,行政机关仍不纠正的要坚决予以起诉。质量是案件的生命线,牢固树立数量与质量并重的理念,依法监督,规范监督,努力实现办案质量、数量、效率、效果的有机统一。 

二、存在问题 

通过这次调研，我们发现尖草坪区公益诉讼工作整体情况比较好，但也存在以下四个方面的问题： 

（一）线索发现来源单一。刑事案件转化为公益诉讼线索的转化率低。检察机关办理行政公益诉讼案件的线索来源被限定为“在履行职责中发现”，较难”主动出击”寻找线索，在实践操作层面，由于检察机关内部线索移送缺乏刚性约束和制度机制保障，员额检察官存在不了解公益诉讼业务等因素影响，容易造成线索遗漏，刑事案件难以转化为行政公益诉讼线索的问题仍然存在。外部线索来源不畅。通过衔接平台获得线索难。由于行政机关和检察机关信息不对称问题，行政机关掌握平台信息的录入权，录入平台的信息多是经过筛选、包装的，检察机关无法通过平台获得有价值的案件线索，通过社会组织获得的线索更是少之又少。由于检察机关工作性质以及检察机关不是直接利害关系人等原因，掌握的污染环境领域损害社会公共利益的线索有限，而环保组织等社会组织在其履行社会职能的过程中会发现较多的危害生态环境的案件线索，但缺乏外部协调机构及时沟通，导致信息不通畅，较难获得更多有效资源。社会公众对检察机关提起公益诉讼的职能了解甚少。与检察机关的其他业务相比，公益诉讼业务开展时间短，社会公众对检察机关提起公益诉讼的职能了解相对较少，这是造成线索发现难的原因之一，多数人民群众不了解检察机关提起公益诉讼职能，无法有针对性地向控申检察部门举报相关线索。 

（二）调查取证较为艰难。调查取证过程中存在鉴定难问题。由于鉴定体制发展、市场化等原因，公益诉讼“鉴定难”、“鉴定贵”的现象尤为突出。一方面，具有国家资质的环境损害评估、鉴定机构数量较少，鉴定机构无法满足日益增长的鉴定需求。另一方面，生态环境损害类的鉴定费用数额较大，基层检察院因缺乏专项资金保障，常常采取一案一协调、一案一申请的做法，用于鉴定的资金不稳定可能造成鉴定滞后，容易导致线索和证据灭失，无法全面、及时反映国家利益、公共利益受损情况。调查取证能力不足。由于历史原因，基层检察院办案力量分配普遍存在“刑强民弱”的现象.而办理刑事案件面临着受理数量大、一线办案人量办案压力大问题，无法将更多的”精兵强将”充实到民事行政检察部门，面对公益诉讼这项工作，现有办案人员存在线索收集能力、调查取证能力、出庭能力、参加庭审应变能力不足的短板，民事行政部门检察官队伍知识、能力结构与其被赋于的行政公益诉讼职责之间存在不相适应的现象。 

（三）修复治理不够充分。在生态环境和资源保护领域，检察机关提起公益诉讼、法院判定行政行为违法并不直接能使被损坏的国家利益、社会公共利益得到保护，不直接能使生态环境得到修复。因此，在检察机关胜诉或提出的诉前检察建议被采纳后，还需持续关注生态环境是否恢复原状的问题。司法实践中检察机关发现行政机关怠于履行职责，向其发出诉前检察建议后，行政机关普遍存在相互推诿、消极对待的问题，特别是生态环境、食品药品领域行政机关的职权交叉现象严重，检察机关行政公益诉讼面临虽胜诉却恢复治理难的问题。 

（四）检察建议刚性不足。公益诉讼检察建议不具有强制力，仅以向法院起诉为其后盾，建议对象存在不按时、按要求反馈的情况，导致在具体工作中有的行政单位需经检察办案人员多次催促、单位间私下沟通协调，回复的内容也简单敷衍、应付了事。由于法律和相关规定没有明确规定对检察建议不反馈、不执行的后果，落实、跟踪、督促也缺乏相应的指导文件和配套工作机制，从而导致对不执行或不完全执行检察建议缺乏应有的制约机制，部分检察建议难以达到预期的保护公益的效果。 

三、对策建议 

（一）勤监督重跟踪，当好“守门员”，着力解决线索发现难问题。 

一是加强内部机制建设。在检察机关内部健全业务部门间公益诉讼案件线索移送机制，不断提升干警从刑事案件、控告申诉案件中挖掘线索的能力。逐步形成以民事、行政检察部门为主，其他部门密切配合的办案模式，使司法资源达到利用最大化。 

二是加强外部机制建设。加强与监察机关沟通，逐步形成公诉讼线索和职务犯罪线索双向移送机制。通过与监察机关定期召开联席会议等方式，获取行政机关工作人员在违法违纪过程中存在的不作为、乱作为，侵害国家利益、社会公共利益的线索。加强与同级环保、食药监部门沟通协调，设立派驻检察工作站。 

三是加大对外宣传力度。以成功办理的公益诉讼案件为契机，通过电视、微信、微博等平台加大宣传力度，让公众充分了解检察机关公益诉讼职能作用，依托“互联网+”，充分利用微信平台，同步获悉群众投诉，形成及时搜集公益诉讼线索良好氛围，鼓励人民群众自觉参与到维护公共利益的行动中。 

（二）设专项强学习，当好“情报员”，着力解决调查取证难问题。 

一是设立专项资金账户，解决鉴定难问题。加强与党委、政府及相关职能部门的联系，争取党委、政府及相关职能部门的支持，由检察机关牵头设立公益诉讼维权专项资金，用于保障公益诉讼案件及时办理，以及场地调查、检测鉴定、聘请专家或第三方专业机构等前置程序，提高公益诉讼的运行效果。探索建立检察机关提起生态环境损害公益诉讼时“先鉴定，后交费”政策，费用由法院判决败诉的机关、机构承担，并从该机关、机构的账户中直接划拨。 

二是加强学习培训，提升队伍专业化水平。将调查取证能力强的干警充实到民事、行政检察部门，实现人尽其才、物尽其用。学习先进经验，弥补能力不足。针对干警调查取证能力不足的问题，加大培训力度，让干警能够了解行政公益诉讼前沿理论成果，认真学习行政法、行政诉讼法相关基础知识，着力打造一支专业能力强、业务素质高的民事、行政检察队伍。 

（三）勤汇报多沟通，当好“联络员”，着力解决修复治理难问题。 

一是注重请示报告，争取党委支持。紧紧围绕党委、政府中心工作，关注人民群众反映强烈的突出问题，坚持公益诉讼工作服务经济发展大局;办案过程中主动向党委、人大、政府定期汇报，对重大部署、重大事项、重大案件及时向党委请示报告，争取党委支持。 

二是注重沟通协调，实现双赢、多赢、共赢。检察机关提起行政公益诉讼，最终目的不是将行政机关送上“被告席”，判处其败诉，而是通过提起行政公益诉讼，纠正行政机关在履职过程中存在的不作为或违法作为行为，促进行政机关提升管理水平和服务能力，最终实现保护公共利益的目的，当前，行政公益诉论法律法规不健全，应注重加强与行政机关的沟通协调，建立常态沟通机制，消除对立，求同存异，实现双赢、多赢、共赢，共同维护国家利益、社会公共利益。 

（四）重规范强监督，当好“执行员”，着力解决检察建议弱化问题。 

一是规范回复制度，强化检察建议程序保障。在检察建议中要求发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行整改，并将整改情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。如果发案单位对检察建议的内容提出异议的，应将不采纳检察建议的决定在规定期限内以书面形式回复检察机关，解决欠拖未果的现象。引入检察建议全程介入机制。实行检察建议全程介入制，每向发案单位提出一份检察建议，应有专人负责抓落实，定期回访考察，强化全程跟踪监督。对未及时落实检察建议应整改而未整改导致严重后果的，应当建议有关单位或部门严肃追究直接责任人员的相关责任。     二是借助外部监督机制，扩大检察建议的社会影响。争取党委、纪检部门支持。对解决带有普遍性问题或者落实有困难的检察建议，可以向地方党委报告，争取党委的支持；或者向同级党委纪检监察部门报送检察建议，发挥其党内监督的刚性，使建议内容得以落实；借助人民群众舆论压力。通过检务公开的方式，将检察建议和有关情况通过适当方式向全社会公开，动员人民群众予以关注，通过舆论的压力、人民群众的监督共同促使发案单位按照建议内容予以落实整改。借助新闻媒体宣传报道的影响力。发放检察建议的同时，及时通过新闻媒体对此进行宣传报道，借助新闻媒体的辐射作用来扩大检察建议的知名度和影响力。尤其是针对发案单位及时采纳并取得实效的典型事例，应进一步强化检察建议的后续报道工作。