张仕瑛:检察机关在行刑衔接机制中的作用之我见
近年来,各级检察机关在规范行政行为,参与整顿建设市场经济秩序方面加大了工作力度,有效遏制了行政执法相关犯罪,取得了显著的成绩。国家监察体制改革后,检察机关的司法属性和监督属性更加凸显,体现监督属性的业务有了更大的发展空间,这对检察机关在行政执法和刑事司法衔接中的作用产生较大影响,检察机关应主动、深入思考如何顺应改革需要,将此项监督权更加充分依法行使,并对今后的行刑衔接机制的长效发展起到积极助推作用。
一、我国行刑衔接工作机制的运行现状
(一)行政执法与刑事司法具有客观的衔接属性
行刑衔接机制是指在行政执法过程中将超越行政法范围、涉嫌犯罪的案件从一般行政案件中分流出来,由司法机关予以追究刑事责任,在此过程中行政执法与刑事执法主体相互协作、配合及监督的工作制度。
实践中行政执法和刑事司法常常紧密联系在一起,当行政违法行为达到一定危害程度并触犯刑法时行政违法行为就转化为刑事违法行为,从而行政执法就过渡到刑事司法,客观上行政执法与刑事司法确实存在相互衔接的问题,行政执法与刑事司法衔接的基础是行政处罚与刑罚作为法律制裁措施,有很多共同点和相似点:二者属于公法范畴,都遵循相同或近似的处罚原则,都运用司法的最终裁决权作为维护国家权力公正运行和保障公民合法权利的最后措施;二者的区别是行政权具有主动、高效的特点,而刑事司法权具有被动、公正的特点,惩罚性质即惩罚程度不同是二者最大的区别。
(二)行刑衔接需要法律加以规范
惩罚程度不同必然会导致个别案件有选择执法之机,为了能够保证行政执法机关严格执法,必须建立一套,合理科学,严密有效的权力运行机制,以构建行政执法与刑事司法机制,契合查处和追究犯罪的客观规律。2001年国务院以310号发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,是目前有关规定行政处罚与刑罚程序衔接最高法律位阶的规定,同年为了贯彻落实国务院的规定,最高人民检察院发布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》;2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,对于行政处罚和刑罚程序衔接过程中的具体问题作了进一步的规定;2011年国务院等部门发布《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,进一步明确了具体衔接工作。可见关于行刑衔接工作主要以上数规定和意见来规范,尚未在《行政处罚法》和《刑事诉讼法》中作出明确规定,因此执法中以“罚代刑”“以刑代罚”现象的出现在很大程度上不仅因为行政执法人员或司法工作者的专业素质匮乏造成,还需要完善案件移送法律规定,从明确案件的移送标准移送程序,做好执法机关与司法机关信息共享工作以及协调好行政机关与司法机关在适用行政处罚与刑罚中的关系等方面,实现行政处罚与刑罚的有机衔接奠定制度基础。
(三)检察机关尚未全面履行外部监督权
权力没有监督容易产生腐败,行政执法也是一种权力,也需要监督。但是当前在行政执法监督方面却存在很多不良现象,如行政执法机关的内部监督若化、新闻舆论的监督软化、人民群众监督淡化,所以当前完善监督体系,强化检察机关行政执法监督是非常必要的,充分发挥人民检察机关的职能作用。
检察机关对行刑衔接的监督,主要体现在移送监督和立案监督。全面、及时、有效的开展这两种监督,弥补了行政执法活动外部监督的缺位,同时提升了检察权的监督威信。检察机关主动介入对行政执法活动中的移交涉嫌职务犯罪的监督,是促进行刑衔接工作机制中的关键环节和重要保障。近年来,最高检不断强调检察机关应加强行刑衔接监督工作,并不断开展各类专项监督活动,各级检察机关积极响应,充分利用信息共享、联席会议、执法检查等形式,广泛开展此项工作,移送监督和立案监督了各类涉嫌犯罪的案件,有的在全国产生了积极的影响。尽管检察机关在行刑衔接工作中监督取得了成效,但各地开展参差不齐,并在工作中遇到了困境。如:相关法律规定不够全面,缺少详细的操作依据;行政执法机关对检察机关的监督工作认识不足,有处于被动接受监督或不愿被监督的情况;检察机关全面监督行政执法情况受限,检察机关不能全面及时掌握行政执法情况;行刑衔接的各机关尚未形成系统的衔接工作机制,有对机制实施不畅情况处于消极应对的状态。
二、我国行刑衔接监督工作存在问题的原因分析及对策建议
检察机关行使行刑衔接机制监督权,既有利于检察机关及时发现和纠正执法机关不移送涉嫌犯罪案件或公安机关对移送的案件不予立案的情况,又有利于推进行政执法机关公正廉洁执法,从制度上保障行政机关工作人员避免触犯刑法。但如果不积极参与该项工作导致监督不力,不但会影响检察权的充分行使,甚至会影响行政、刑事法律的正确实施。
(一)存在问题的原因分析
1.行刑衔接工作中检察机关的监督权依据基本法律空缺。行刑衔接工作首次提出于2001年国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,明确提出“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索,必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门,坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、以罚代刑现象,造成严重后果的要严肃追究责任。”同时提出了行刑衔接机制的工作指导方向,“加强行政执法与刑事司法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理。”可见行刑衔接工作开展历史相对较晚,且最初工作没有上升到国家基本法律层面,直至此项工作开展至今仍依据仅有的规定和意见,行刑衔接工作的规范文件有限直接导致检察机关的监督权先天受限制。目前检察机关侦查监督工作主要依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,民行检察工作主要依据《人民检察院民事诉讼监督规则》第一百一十二条规定,有下列情形之一的,人民检察院可以提出改进工作的检察建议:(四)款有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或不当,需要改正、改进的。检察机关是国家的法律监督机关,但缺少对行政执法权监督的法律设置,往往导致行刑衔接的监督权难以全面开展。
2.行政执法人员和刑事司法人员对行刑衔接工作适应力不强。在实践中办理行政机关移送给侦查机关的刑事案件中经常会出现证据收集、转换标准不统一情况,也会有该哪个机关去收集某项证据难以界定导致互相推诿的问题,甚至双方将矛盾推到检察机关,让检察机关来决定。主要原因在于具体承办人员对行刑衔接业务重视不够、业务不强,导致案件诉讼难以顺利开展。
3.检察机关在行刑衔接工作中的推动、监督作用不积极。监察体制改革之前,检察机关的主要业务集中在查办职务犯罪和刑事犯罪检察两大块,行刑衔接工作列为刑检的侦查监督工作之内,而侦查监督部门的工作均以审查逮捕、监督公安机关立案活动和侦查活动为主,客观上分给行刑衔接工作的力量薄弱,主观上侦监部门的检察官对行政法律的学习既不主动也不如刑事法律熟练,加之行政执法案件数量远大于刑事案件数量、行政执法机关不愿被监督等因素,导致检察机关大多被动去做行刑衔接监督工作。
(二)完善我国行刑衔接监督工作的对策建议
检察机关作为国家专门的法律监督机关,对行政机关执行国家有关法律、行政法规的情况不仅有权予以监督,而且要善于监督、敢于监督,检察机关应在自己的职权范围内积极参与这项工作,为市场经济的健康有序协调发展发挥重要的职能作用。针对我国行刑衔接工作的实际,建议构建可行性、长期性、完整性的行刑衔接机制。
1.建议完善检察机关对行政执法机关履行监督权的法律规定。应将检察机关对行政执法单位的全部行政执法工作监督权纳入《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》,使监督工作有明确的法律依据。并在上述法律中明确规定赋予检察机关对行政执法机关的提前介入权和纠正违法权,在检察机关监督行政执法机关移送而不移送时,检察机关可以发出纠正违法通知书,必要时可以通知行政执法机关移送。对于监督中发现执法机关普通行政执法案件的实体或程序违法时,同样可以行使纠正违法权,对其一般性履职不当可以行使检察建议权。
2.建议进一步明确检察机关的内部分工,节约检察监督资源。捕诉合一后,检察机关的刑检部门和民行部门都对行政执法单位履行监督权,监督的对象相同,侦监以行刑衔接为重点而民行以行政检察为重点,监督目的不同导致两个部门重复劳动,致使检察监督资源浪费。因此建议检察机关将内部将两项工作纵向整合、横向分开,即对个案的监督由单个部门承担、专人负责,因公安和森林公安同时负有行政和刑事执法权,因此应对公安、森林公安的行政执法与其他行政执法案件分类,分别由刑检和民行监督,以达到方便工作、高效监督的结果。
3.建立全国统一的联网的行刑衔接工作信息共享平台,打破各地方分散开展信息共享平台的局面,将该项工作信息规范地纳入地方电子政务建设规划,必要时可将行政执法工作纳入地方政府考核各行政单位的工作范围。具体实践中还应建立行政执法工作定期联席会议制度,明确各机关的工作职责,在各单位明确专门部门、专门人员负责该项工作,确保本地区行刑衔接工作中开展顺畅。