域外环境民事公益诉讼原告资格制度

   英美法系国家环境民事公益诉讼原告资格

    英国

    在1970年之前，英国在普通私法救济中对环境民事公益诉讼原告资格的限制是比较严格的，原告必须“对主张的相关诉求有充分的利益”，即需要证明他比其他人对违法行为有更为攸关的利益关系，否则不得提起诉讼。而到20世纪70至80年代，英国原告主体资格开始变革，经过长期、反复的争论及漫长的规则适用解释过程，英国建立起了比较宽松的环境民事公益诉讼原告主体资格制度。

    在HMIP案中，绿色和平环境组织作为原告，质疑英国核燃料股份公司的一项申请授权，但英国核燃料股份公司却认为绿色和平环境组织对双方的争端不存在充分的利益，其不应具有原告资格，因此请求法院驳回原告的诉请。英国高等法院根据先例判决观点认为，绿色和平环境组织作为关注环境安全、会员分布广泛、有充分诉讼能力、受人尊重的公益组织，其对核燃料股份公司施行的行为具有足够的利益，对双方争端享有原告的各项诉权。

    除却绿色和平环境组织等社会组织具有环境民事公益诉讼原告主体资格外，英国还有完善的检举人诉讼制度，由“总检察长在公共利益有受到非法侵害的可能或者已经受到侵害的事实存在的情况下，可以依职权提起诉讼，也可以应申请人或者告发人的请求以总检察长的名义提起诉讼”，或授权私人提起环境民事公益诉讼。

    另外，与其他判例法系国家相区别的是，英国还将环境民事公益诉讼起诉权赋予地方行政机关，地方行政机关在行使该项权利时，不需要经过检察总长的授权或默许，可以直接以行政机关的身份提起环境民事公益诉讼。

    美国

    在美国，环境民事公益诉讼亦称“公民诉讼”，其发端时间较其他国家早，且对原告资格的态度更为开放。

    在立法方面，美国1970年修订的《清洁空气法》第304条规定，在环境公益受到侵害或有侵害之虞时，任何人都可以不被限制地提起环境民事公益诉讼。

    但1972年颁布的《清洁水法》，对适格的原告主体作出了一定的限制，将“任何人”的内涵界定为“自身利益业已遭受威胁或有不利影响之虞的个人或人们”。这一限制性规定，既显宽泛又不失灵活，当中的缘由是立法并没有固化受损的利益，也没有明确界定其是直接利益还是间接利益。但总的来说，《清洁空气法》《清洁水法》等环境法律，都没有对环境民事公益诉讼的原告资格作出严格的限制，而是将环境民事公益启动权赋予更为宽泛的主体，为公民和各类组织保护生态环境提供了便捷快速的参与渠道。

    在法院判例方面，美国环境民事公益诉讼的典型案例有地球之友、公民地方环境行动网络和塞拉俱乐部等环境团体诉雷德劳环境服务公司案。在雷德劳案中，地球之友等环境团体指控雷德劳数百次违反水银排放限制和数百次违反其许可证所要求的监测和报告义务，要求确认性和禁制令性的救济及民事处罚的判决。雷德劳认为原告不能提供证据证明事实损害，缺乏宪法第3条所要求的起诉资格。但联邦地区法院拒绝了雷德劳的答辩主张，认为原告享有起诉资格。

    这个案例显示出法院对环境民事公益案件适格原告的限定要件，主要包括以下三项要素：有侵害行为（原告不需证明被告行为对环境造成侵害，而要证明已侵害自身或有侵害之虞）、有因果关系（只要原告证明损害事实与侵害行为存在事实上的因果关系即可）、可救济性（废除不合法行为和阻止未来违法的处罚可以救济损害）。上述案例，原告均有明确、充分的证据证实被告雷德劳公司的超标排污事实符合赋予原告资格的三个要件，并基于此而拥有启动环境民事公益诉讼的原告主体资格。

    此外，检察官作为原告起诉的环境民事公益诉讼在美国的比例也比较高，尤其是检察总长，其不仅代表联邦政府及议会出庭，也是社会公益的代表，因此可以介入任一民事案件中来。

    由此可见，在美国，环境民事公益案件适格原告的扩张经历了漫长曲折的过程，经过了“法定权利”的谨慎放宽到“法定利益”的认定限制，再到“事实上的损害”的进一步开放的历程。宽松的公益诉讼原告主体资格，不仅最大限度地激发了公民维护生态安全、打击环境违法行为的热情，也促使环境职权部门更加积极主动地履行职责。

    印度

    对于原告资格的认定问题，印度在借鉴英美等其他国家的经验做法基础上，建立起了系统完备的环境民事公益诉讼原告资格制度。目前，印度对环境民事公益案件原告主体资格的规定有不断扩张的趋势，如为了维护法律遗漏的权利，防止受害人因正当原因不能到法院参加诉讼，法律允许公民经过受害人的同意，可以替代他人提起公益诉讼。此外，在原告资格判断标准方面，印度最高法院逐步确立了“充分利益”的认定标准，并在司法判例中巧妙地将宪法赋予公民的基本权利，如生存权、生命健康权的内涵外延到诸如生态环境等权利方面。

    恒河被视为印度的母亲之河。1985年，因恒河沿岸工厂长期且无节制地排放工业污水，恒河部分河域出现了严重的生态安全和环境污染事件。1987年，印度最高法院针对恒河沿岸地区的制造业违反环境法令的行为连续发布了警示性指令，并声明将对部分承担污染责任的企业进行司法程序审查。

    1988年，律师Mehta以原告的身份并以维护恒河沿岸居民的用水权和健康权的目的，以严重污染恒河的工厂为被告，向印度最高法院提起环境民事公益诉讼。在该案中，Mehta律师并不居住在恒河沿岸，且不是恒河流域邦的居民，其各项权益并不直接受到恒河水污染的影响。但印度最高法院认为其作为一名维护恒河流域不特定居民的生命的公民，其诉因符合社会正义，故其起诉资格也应被法律所认可。再者，因污染恒河的侵权行为而引致的危害属于公益受损，它直接侵犯了大范围区域内的居民的生命健康权，有时甚至缺乏利益受损的居民，因而强硬要求某个特定的居民启动诉讼程序是不可行的。因此，印度最高法院最终将该案作为公益诉讼来受理，并承认了Mehta律师的起诉资格。

    澳大利亚

    在澳大利亚，按照法律传统及以往的司法判例，联邦政府不承认直接利害关系人以外的当事人具备环境民事公益诉讼诉权。但在公私益同时受损及只有公益受损且私人受到特殊损害时，大的社会组织可以提起诉讼。比如，澳大利亚联邦于近年颁布的EPBC法案，在原告资格上作出了最大限度的放宽，它明确了任何人可请求联邦法院作出禁止性保护令并赔偿损失。但EPBC法案对于“任何人”的范围进行了限制，只包括成立两年及以上且致力于环境保护的组织。尽管澳大利亚在法律上对环境民事公益诉讼原告资格进行了限制，但各州法律及司法判例已通过变通的方式逐渐放宽原告主体资格，并赋予了一般公众环境诉权。

    大陆法系国家环境民事公益诉讼原告资格

    德国

    相较于英美法系国家，德国的环境民事公益诉讼对原告主体资格的限定更加严格，只有那些被法律认可的社会团体才具有环境民事公益诉讼的起诉资格。另外，德国对环境行政和民事公益诉讼的规定没有区别，社会团体既可提起环境民事公益诉讼，也可提起环境行政公益诉讼，但提起环境民事公益诉讼的先决条件需该组织必须参与先前的行政程序，而且起诉所针对的侵害行为必须具有危害性或危害的可能性。

    德国《联邦自然保护法》第2条和第3条细化规定了环境组织提起公益诉讼的必备条件，即该社团业经联邦或州政府的正式确认；被质疑的行为违反了环境法律规定且侵犯客观权利，并影响了该社团章程所规定的环境保护目标；该社团有权并已经参与该项目的环境影响评价程序，或者本有权参与但未给予机会参与该程序。

    而环境组织是否获得联邦或州政府的正式确认及其运行程序，在2009年新修订的《环境司法救济法》中已有明确的规定，但这并不意味着所有的环保组织都被认可，它必须同时满足五项基本要件，即非盈利性，公益性，非临时性且至少成立3年，有切实有效地完成章程规定任务的能力，成员资格开放且内部管理公正、公开、民主。只有兼具这些条件，并向资格认证主管机构提出申请，享有参加“大型项目公众参与权”的行政程序的权利，环保组织才获得环境民事公益诉讼的原告资格。

    意大利

    在意大利，1986年7月8日颁布实施的第349号法律，第一次规定了环境民事公益诉讼的原告主体资格，而民间环保组织参与公益诉讼的权利仅体现在介入法庭权。随后的265号法律首次明确了民间环保组织在环境民事公益诉讼中是适格的原告主体，同时该法第4条第3款规定对于环境公益的损害，民间环保组织有权向普通法院提起替代诉讼，要求侵权主体承担损害赔偿责任，但诉讼所得的赔偿归被代替的机关所有，即市或省政府机关所有。

    然而，民间环保组织的诉讼资格获得并非毫无限制，意大利法律规定提起环境民事公益诉讼的民间环保组织必须在该国环境部注册过，或该环保组织会员广泛、诉讼代表了五个以上大区的公共利益，或被环境部认可并有资质列入诉讼适格主体的清单中，只有具备当中的任一条件，民间环保组织才具有原告主体资格。

    日本

    在日本，民众是否享有公益或私益环境诉权是受到严格限制的。但由于环境公害案件的不断发生，日本才在法律及司法实践中逐渐放宽了对原告资格的限定，允许公民基于环境权而提起环境保护或公害诉讼。

    不过，公民启动环境公益诉讼必须是由于环境违法侵权行为引致的现实侵害，且该侵害利益为法律所认可并受到严格保护的合法利益。但这一条件却使原告主体严格限定在一定区域内居住的公民，即侵害行为影响范围地内的公民，其彻底摒除了其他可能受损害的公民的做法，既不符合环境民事公益诉讼维护生态环境安全的根本目的，也与民众诉讼的基本价值和功能相背离。

    域外环境民事公益诉讼的启示

    放宽原告主体资格的认定标准

    无论是英美法系国家还是大陆法系国家，环境民事公益诉讼原告主体资格的认定均历经了从严格限制到稳步放宽的变化过程，损害标准也历经了由“直接利害关系”到“法律上的利害关系”、再到“充分的利益关系”乃至更宽泛的理解的演变过程。

    20世纪50年代以前，国外的环境公益诉讼司法判例及成文法律均将受到“直接损害”视为行使诉权的重要条件。但自上世纪60年代以降，各国环境问题变得日趋严重，相继出现了认可非直接利害关系人具备环境民事公益诉讼原告资格。

    放宽原告主体资格

    从上述各国规定可以看出，在环境民事公益诉讼适格原告范围的规定上，各国呈现出多元化和不断扩张化的态势。归纳起来，各国环境民事公益案件的原告主体含括：

    检察机关 在英美法系国家，在环境民事公益诉讼中，法律均赋予了检察总长或检察官原告资格，并允许检察总长授权公民提起环境民事公益诉讼的权利。但在大陆法系国家，检察机关的环境公益诉权并没有得到立法的确认。但从各国实践看，检察机关成为环境民事公益诉讼主体已然有共识的基础。

    社会组织 社会组织通过诉讼的方式参与维护环境民事公益，在英美法系国家是惯常的，在大陆法系国家则受到了严格的限制，设立条件高且需经法律或行政机关的授权后才在环境民事公益诉讼中具有原告起诉资格。尽管如此，无论是英美法系还是大陆法系国家，社会组织在环境民事公益诉讼中均发挥着举足轻重的作用。

    行政机关 行政机关在法律有明确的授权后，便具有环境民事公益诉讼的原告主体资格。在英国，法律赋予了地方政府环境民事公益诉讼提起权，但只有那些与保护和促进职权范围内公民的利益有关的争端，地方政府才能提起诉讼。但是，加大执法监督及发出环保命令，即运用行政执法手段维护公益才是地方行政机关的履职要求所在。

    公民个体 英美法系和大陆法系国家均认为公民与环境最亲近，最能深切感知到生态破坏和环境污染的危害性，他们对环境生态的优质与否最应该有话语权，并且对维护生态环境安全的号召和付出最为积极主动。所以，各国都不同程度认可了公民提起环境民事公益诉讼的权利。