余学龙:基层检察机关开展行政公益诉讼工作着力点

    2017年7月1日起修改后并实施的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。检察机关提起公益诉讼包括提起民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。但根据目前关于检察机关提起公益诉讼案件起诉和受理工作的有关规定,检察机关提起民事公益诉讼案件,一般由侵权行为地,损害结果地或者被告住所地的设区市人民检察院管辖;检察机关提起行政公益诉讼的案件,一般由违法行使职权或者不履行法定职责的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。因此,开展提起行政公益诉讼工作是基层检察机关开展提起公益诉讼工作的主要业务类型。

　　基层检察机关在开展提起行政公益诉讼工作应坚持立足检察监督职能,遵循司法规律,着力把握好以下几点:

　　一、严格落实“一把手”责任制,切实增强做好提起行政公益诉讼工作的责任感和使命感

　　行政公益诉讼工作能否取得实效,关键取决于院党组特别是检察长的重视程度。院党组要强化责任意识和担当意识,将公益诉讼列为党组重要议事内容,将行政公益诉讼作为“一把手”工程来推进,务必做到:检察长直接部署行政公益诉讼重大工作、直接过问重大问题、直接协调重点环节、直接督办重要案件、关键时刻亲自出面协调,敢于破除干扰阻力;主管副检察长亲自负责行政公益诉讼办案计划的制定与跟踪督办,亲自组织指挥证据收集、内外协调等工作,做到狠抓办案,有案必办。考虑行政公益诉讼的特殊性,行政公益诉讼案件可由检察长和其他入额院领导直接办案。

　　二、有效夯实基层民行检察力量,提升队伍素能

　　公益诉讼涵盖了摸排线索、调查取证、审查起诉、出庭应对、诉讼监督等多个环节,要求办案人员既要有扎实的法律基础,又要有出色的调查、庭审应对等实务经验和能力。长期以来,基层检察院普遍存在民行检察力量配置薄弱问题,现有人员配备和人员业务能力均与提起行政公益诉讼要求不相适应。因此要合理增加民行部门人员编制,在员额配置上向民行部门倾斜,配备专职民行工作的员额检察官,保证民行部门人员配置与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。此外还要加强对公益诉讼知识的学习,重点学习相关法律法规、规范性文件、指导性案例和先进试点经验,不断提高民行检察人员法律水平和公益诉讼办案能力。

　　三、强化检察“一盘棋”理念,努力形成行政公益诉讼办案合力

　　公益诉讼工作是一项涉及检察工作全局的重要工作,各部门要深化认识,积极主动,加快形成推动工作的合力。要强化检察“一盘棋”理念,强化民行与侦查监督、公诉及控申部门的沟通联系,建立内部信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制。如在案件线索摸排方面,建立行政公益诉讼四大领域案件案件线索移送机制;在证据收集方面,建立“跟踪指导、协同取证”制度,侦监、公诉等部门承办人与民行部门协同取证,提升证据收集效率。

　　四、多渠道拓展案件线索来源,确保案源丰富、有案可办

　　基层检察机关要以“履行职责中发现”作为拓展行政公益诉讼案件线索的关键。生态资源和环境保护领域案件线索要着重从侦监、公诉部门办理的非法占用土地罪、破坏环境资源罪、非法采矿罪、污染环境罪等案件中寻找。国有财产保护和国有土地使用权出让领域案件线索,可以从办理的国资、财政、国土、科技等部门工作人员的职务犯罪案件中,发现造成国家利益和社会公共利益受损而长期未能得到纠正和弥补的线索;也可调阅行政执法卷宗,监督行政机关履行职责的情况;还可与行政机关会签文件,建立相关行政执法信息移送机制,实现对行政执法信息的实时监控。食品药品安全领域案件线索,一方面可以从侦查监督部门开展危害食品药品犯罪的立案监督活动以及“两法衔接”平台上发现案件线索,另一方面可从新闻媒体报道的热点事件中发现。

　　五、严格依法办案,努力提升办案质效

　　严格立案审查,确保立案准确。立案是检察机关启动公益诉讼的第一道关口,决定了检察机关调查取证的重点、诉前程序和提起诉讼的走向。行政公益诉讼案件在立案条件上要严格把握以下三点:一是立案范围要符合现行法律规定的案件范围,在办案中不得突破法律的现行规定任意增加案件范围。行政公益诉讼的立案范围应在法律规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域范围内。二是有初步证据证明有损害国家利益或者社会公共利益的行为。三是可能损害了国家利益或者社会公共利益。行政公益诉讼所保护的是国家利益或者社会公共利益,需要特别注意的是集体利益与社会公共利益的区分和竞合。集体利益不等于社会不特定多数人的公共利益,不能将其作为公益诉讼保护的客体。

　　严格取证,全面调查。行政公益诉讼要重点围绕行政机关的法定职权、行政手段及违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益遭受损害的事实等三个方面调查取证。基于检察机关的职权特点,在调查取证时既要调查违法的事实,也要调查违法情节轻、过错责任小的事实。二是在调查的方式上,首先依照《人民检察院办理公益诉讼案件的规定(试行)》中涉及的调查收集证据方式,充分利用好现有的调查手段和制度资源,在收集相关容易出现状况的证据时要把握调查时间节点、手段和技巧;在线索摸排阶段,要逐案向上级院汇报,请上级院指导办案。

　　严格执行诉前程序,充分发挥检察建议功能。诉前程序是提起公益诉讼的必经程序。要尽量通过诉前程序,推动行政机关全面履职纠错,形成严格执法和公正司法的良性互动,共同推动公益诉讼等问题得到及时有效的解决。在提起行政公益诉讼前,基层检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法职责。行政机关在收到检察建议书后一个月内未依法办理的,检察机关才提起行政公益诉讼。要把好检察建议书的质量关,增强针对性,防止出现因内容空泛,缺乏可操作性导致无法提起诉讼的情况发生。同时还要加强对检察建议落实情况的跟踪监督,通过检察建议、督促起诉等方式能过解决问题的,绝不允许提起公益诉讼。经过诉前程序没有取得监督实效的,才能提起公益诉讼。

　　严格审慎提起行政公益诉讼。对于拟提起行政公益诉讼的案件,要认真分析研判提起诉讼的可行性和实效性,既要认真分析是否符合公益这个核心,又要研判提起诉讼能否取得法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。要加强诉讼庭前准备工作,协调法院组织庭前证据交换,增强对庭审争议焦点的研判,制定周密的出庭预案、举证提纲、辩论意见书,确保诉得了判得赢。