黄明仰:未检工作专业化、社会化需要一盘棋思维来推进
2017年3月,最高人民检察院下发《未成年人刑事检察工作指引(试行)》(下称《指引》)并予试行,以进一步提高人民检察院未成年人刑事检察工作专业化、规范化水平,细化未检工作具体标准和操作程序,确保工作质量与效果。整体而言,《指引》的出台既折射出我国未检工作对相关国际公约的尊重与恪守,又表明了未成年人刑事检察工作的中国化特征,体现出鲜明的时代性。
检察机关作为国家法律监督机关,其职责涉及未成年人刑事案件诉讼全过程,加强未检工作意义重大。随着经济社会的发展和司法体制改革的深入推进,未成年人刑事检察工作也面临着新的机遇和挑战,笔者认为,推进未检工作,除了必须明晰检察机关未检职责,规范未检文书,健全落实未检各项工作制度之外,未检工作需要社会化一盘棋的思维来推进。
一、未成年人检察工作专业化、规范化、社会化建设存在的薄弱环节
一是未成年人保护缺乏多部门合作参与的有效机制。未成年人保护是世界性难题,关爱和守护未成年人健康成长,减少和避免刑事案件给未成年人带来伤害是一项系统化的社会工程。检察机关在其中固然可以发挥重要作用,但单靠检察机关的力量显然是不够的,需要党委领导、政府支持、社会协同、公众参与,需要建立多部门合作及司法借助社会力量的长效机制。当前未成年人违法犯罪低龄化、暴力化趋势明显,侵害未成年人犯罪案件也多发易发,恶性案件时有发生,未成年人的司法保护工作任务繁重。
二是有些地方检察机关对未检工作重要性和特殊性认识不够。有些地方检察机关工作人员并不认同未成年人检察的特殊理念,影响了工作的开展,全国尚有近半数的检察院没有成立专门机构,其中不乏一些未成年人案件数量较多的地区,一些地方在机构改革中没有处理好扁平化管理与专业化建设的关系,简单落实“只减不增”要求,单纯强调“大部制”,机构设置标准不合理,结构单一,把已有的未检机构并入公诉部门或者刑事检察监督部门,削弱了未成年人检察专业化建设。
三是由于地方经济差异,未检社会化工作长期处于不平衡发展状态。虽然最高检已颁布多个规范性文件,对促进未检工作社会化支持体系建设提出指导性意见,各地检察机关也作了很多探索和创新,取得了实效。有的基层检察院联合政法委、关工委、共青团等职能部门,成立青少年权益保护协会,以政府购买公共服务等方式,将社会调查、合适成年人参与未成年人刑事诉讼、心理疏导、观护帮教、附条件不起诉监督考察等工作交由协会承担,形成未成年人综合保护工作机制;有的基层检察院与专业心理咨询机构合作,成立未成年人心理辅导中心,为涉罪未成年人提供心理咨询服务。但是,各地因工作基础和经济发展状况不同,未检工作社会化支持平台建设参差不齐,很不平衡,甚至还有相当一部分基层检察院的未检工作社会化支持平台建设仍没有起步。
四是未检队伍素能需要进一步提升。未成年人司法保护是未成年人权益保护网络的最后一道屏障,未检工作是司法保护的关键环节之一。因此,未检专业化、社会化工作机制的实施状况直接决定未成年人检察监督的成效和未成年人合法权益的保障力度。尽管未成年人案件总体数量不多,然而由于未成年人司法有其特殊性和专业性要求,对未检检察官的素能要求既有别于办理成年人案件所需要的知识体系,更需要教育学、心理学、犯罪学和社会学等方面知识,尤其是司法体制改革以后,检察机关内部开始推行检察官权力清单制度和“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制,这对于工作量较大、涉及面较广的未检检察官来说,无疑是一种能力上的挑战。一些未检干部对未检工作一体化、社会化所涵摄的刑事执行检察、民事执行检察等业务及其相关司法理念、法律精神和工作程序要求都比较陌生,加之当前检察机关干部队伍中青年干警数量较多,存在一定的社会阅历和能力短板等问题。
二、未检工作需要有一盘棋思维和顶层设计
理念是行动的先导。无论是主动对照少年司法的国际标准,还是回到我国当前现状,聚焦司法体制改革要求以及我国未成年人司法保护发展规律的大趋势而言,未检工作一体化和社会化工作机制的发展完善仍需要进一步提高未检工作一盘棋工作理念和思维,社会化工作体系需要有一个完善的顶层设计和标准。
随着司法体制改革的深入,检察机关机构改革所呈现出来的扁平化管理和司法员额制等任务的推进落实,理论上和司法实践中出现了一些认识上的偏差。我们要及时更新未检工作理念,将未检工作置于整个未成年人权益保护工作格局之中去谋划和思考,“将全方位关爱未成年人权利的实现作为工作的出发点,把未成年人身心健康发展作为检验工作的标准。”未检工作的专业化和社会化需要在司法理念、组织体系和工作内容上进一步完善和推进,由于区别于成年人检察的办案模式,要让未成年人检察真正脱离成年人检察的运作模式,在检察环节最大限度地实现“儿童最大利益化”的愿景。在推进未检社会化工作机制过程中,每项内容、每个环节无不需要社会支持体系的积极参与,从找准社会支持一体化的立足点和关键路径来看,顶层设计非常有必要,因此建议最高检在总结各地未检工作社会化支持体系建设经验的基础上,与综治委、共青团、关工委、妇联、民政、教育等部门联合出台规范性文件,在全国范围内促进未检工作社会化支持体系建设的顶层设计,从而推动未成年人权益保护工作不断发展。
三、未成年专业化、社会化工作机制路径思考
如何形成一个完备的未成年人刑事检察制度,以引导未成年人健康成长,阻止和预防未成年人犯罪,并督促涉罪未成年人更好地回归社会,已经成为亟待解决的热点问题。
(一)趁司法体制改革东风,理顺未成年人检察机构与职能。2017年是全面深化司法体制改革的关键和决战之年,检察机关应抓住深化司法责任制和整合内设机构的有利契机,进一步理顺和调整未检机构与相关部门间的职能划分。努力推进未成年人检察独立机构建设,抓住机构改革的有利契机,在推动市级检察院成立独立机构的同时,研究提出基层检察设置独立机构的具体意见。由于未检一体化、专业化运行的基础就是成立独立的未检工作机构,因此,各级加强与机构编制委员会等机关的沟通协调,推动未检机构的规范命名和体系化建设。根据区域案件和数量配备检察官和检察官助理队伍,以权力清单和司法责任制的落实倒逼未检一体化、专业化工作机制的全面充分履行。加强上下联动、信息共享,通过全面推进检察监督,提升未成年人权益保护工作的实效。
(二)加强未检办案过程中各部门联动,实现立体化帮教。在具体工作实践中,不断提升未检工作的专业化、规范化和实效化,在具体案件中,加强与公安、法院、司法等部门的衔接与配合,确保工作无缝对接,进一步明确和规范未成年人刑事案件的专人办理制度、快速简约办案机制、法律援助制度、社会调查制度和合适未成年人到场等未成年人特殊保护制度,在应对审判为中心的诉讼制度改革和开展司法人文关怀背景下,定期与区法院少年综合庭召开联席会议,坚持实体监督与程序监督、事前协调与事后监督相结合,稳步推进未成年人民事行政审判监督,未检工作人员在办案过程中通过心理疏导和评估、调查问卷、日记批阅和文化学习讲座等方式,积极探索未成年人在押人员的维权和帮教。
(三)着力提升未检部门人员素能,打造未检工作专业人才库。随着检察机关在未成年人犯罪防治与未成年人权益保障中角色和作用的日益突出,未成年人刑事检察的专业化、规范化建设日趋重要,必须以问题导向和需求导向为抓手,针对性设置培训主题、培训课程、聚焦司法办案、诉讼监督和未成年人司法保护三方面核心能力建设,建立健全未检岗位素能基本标准。在加强法律知识和法律技能培训基础上,应重点增加心理学、社会学等未检检察官应知应会知识与技能的培训,切实提升未检检察官的综合素能和专业化水平。立足未检干部队伍实际,充分发挥高校专家学者、未检业务竞赛标兵等的专业领域领军人物和专家人才订的资源优势,通过创新实战练兵、模拟训练、导师传帮带、课题攻关等方式方法,强化未检青年检察人才的发现、培养和使用,建立未检专业型复合型人才库。
(四)自觉融入未成人权益保护工作大格局,不断整合资源和外部借力,提高未检工作社会化、体系化和常态化水平。主动谋划和思考“儿童利益最大化”原则如何与我国的未成年人保护工作有机结合,未检工作机制的实践运作经验已证实,未检工作单凭检察机关自身力量难以为继。必须找准联系点,以资源整合、内外联动为抓手,实现社会支持体系的精准化融合发展,结合检察工作实际,加强未成年人犯罪预防工作力度。一是建立对涉罪未成年人的帮教考察社会化联动机制,二是深化“法治进校园活动”形成常态化、长效化和科学化的法治教育模式,选派检察官兼任中小学的法治副校长,以案释法,对未成年人进行法治教育。三是进一步健全涉案未成年人帮教考察机制,建立全国未成人异地协助机制,破解外来未成年犯罪嫌疑人平等保护难题。四是应充分发挥互联网、大数据等现代信息技术在社会服务和支持系统中的推广应用,推进诉讼监督、特别程序、案外帮教和未检探索创新工作全程留痕和信息化规模化运用。五是积极探索引入政府购买服务、聘请专业人士、联合公益企业、爱心人士和社区志愿者等方式参与或协助未检办案,提高未成年人权益保护和犯罪预防的专业化水平,推动建立健全司法借助社会力量发展的长效机制。