张平龙:检察视域下的水污染公益诉讼制度研究
摘要:2010年福建紫金矿业有毒废水泄漏事件、2011年渤海蓬莱油田溢油事故、2012年的广西镉污染事件、2013年昆明东川小江变“牛奶河”事件、2014年兰州自来水苯含量严重超标事件……近年来,水污染事件频繁发生,影响恶劣,严重影响了民众的健康生活,阻碍了国民经济的迅速发展。水污染带来的后果与我们每个人息息相关,“北方有水皆枯,南方有水皆污”是对当前我国水环境现状的形象描述,更为让人担忧的是,水污染不仅仅是江河湖海的污染,甚至已经蔓延到小的河流池沟。跨区域的、大面积的江河湖海污染屡见不鲜,而漂浮着垃圾泛着恶臭的池塘也见怪不怪,因此,采取切实有效的手段来治理水污染问题迫在眉睫,也是任重道远。公益诉讼无疑是解决水污染事件的最好途径,各地水污染事件频发也是催生环境公益诉讼的直接原因。水污染公益诉讼是环境公益诉讼的题中之义,对该制度相关内容进行研究探讨有利于水污染的治理。本文将结合有关水污染公益诉讼的实例,探究该制度的相关内容,包括水污染公益诉讼相关概念解析其原告主体资格,着重探讨检察机关的原告资格问题的确定、管辖、取证责任、诉讼利益承担、我国水污染公益诉讼制度的现状、面临的问题及解决途径等内容,以期对水污染公益诉讼制度在我国的良好发展又所裨益。
关键词:水污染;公益诉讼;检察机关
一、水污染公益诉讼相关概念解析
任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑,否则就成为无源之水无本之木,因此,对基本概念进行界定尤为重要。“概念是法律思想的基本要素,并是我们将杂乱无章的具体事项进行重新整理归类的基础。”严谨而又准确的概念有助于清晰的表征探讨课题的范围,因此,笔者首先就本文的研究主题的几个概念就行探讨:
(一)水污染的概念
所谓水污染是指污染物进入河流、湖泊、海洋或者地下水中,使水质和泥底的物理化学性质或者生物群落组成发生变化,造成水的使用价值降低或丧失的一种现象。污水中的酸、碱、氧化剂,以及铜、镉、汞、砷等化合物,苯、二氯乙烷、乙二醇等有机毒物,会毒死水生生物,影响饮用水源、风景区景观。污水中的有机物被微生物分解时消耗水中的氧,影响水生生物的生命,水中溶解氧耗尽后,有机物进行厌氧分解,产生硫化氢、硫醇等难闻气体,使水质进一步恶化。目前,全世界每年约有4200多亿立方米的污水排入江河湖海,污染了5.5万亿立方米的淡水,这相当于全球径流总量的14%以上。1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》中为“水污染”下了明确的定义,即水体因某种物质的介入,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特征的改变,从而影响水的有效利用,危害人体健康或者破坏生态环境,造成水质恶化的现象称为水污染(Water Pollution)。
(二)水污染公益诉讼的概念
公益诉讼制度是指对违反法律、法规,损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以根据法律的授权,向人民法院起诉,要求违法者承担法律责任的制度。公益诉讼制度由来已久,可以追溯到古罗马时期,是相对于私益诉讼而言的。自新民诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”出台后,公益诉讼制度终于以民法法条的形式出现,一改过去无法可依的境遇,也逐渐走入大众的视野并被广泛接受。这是我国《民事诉讼法》首次明确提出了在污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件中,有关机关和组织可以根据法律的授权提起“公益诉讼”的主体资格。“公益诉讼”的提起不需要与事件有“利害关系”,而是有法律的授权。
本文主要讨论的是环境污染的中水污染污染问题,本文中水污染公益诉讼指的是针对导致污染物进入河流、湖泊、海洋或者地下水中,使水质和泥底的物理化学性质或者生物群落组成发生变化,造成水的使用价值降低或丧失,造成水资源社会公共利益被损害的行为,对其责任主体由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼,由法院追究相关责任人法律责任的一种诉讼活动。公益诉讼原本有广义和狭义之分,但是新民诉法55条明确规定提起诉讼的原告是“法律规定的机关和有关组织”,因此,本文所讨论的水污染公益诉讼也仅仅是狭义上的,即仅只由法律规定的机关和有关组织代表国家为维护水环境而提起的诉讼。
二、我国水污染环境公益诉讼之现状
水污染日趋严重的势头,催生了一批地方法院的环境保护法庭,专门受理环境公益诉讼来保护水资源。环保法庭成立由后,水污染环境公益诉讼开始破冰。运用公益诉讼手段遏制水污染成为理论界和实物界的共识。在新民诉法修改之前,中国各地屡有“试水”,虽然因为缺乏明确具体的法律规定饱受争议,但是各个试图以公益诉讼途径维权的机关、团体甚至个人所做的不懈努力和尝试,为水污染公益诉讼制度的发展贡献良多。例如,2003年,山东省乐陵市人民检察院诉被告范金河污染损害赔偿案,由山东省乐陵市人民法院判决结案,开启了检察机关提起水污染公益诉讼之先河。2008年,在两湖一库管理局诉天峰化工有限责任公司饮用水源污染案中,贵阳市中级人民法院以个案认可的方式,确认了检察院、环保行政机关、和环保团体的原告资格。2008年11月,中华环保联合会诉江阴集装箱公司司排放污水,污染了当地居民的饮用水源一案中,无锡市中级人民法院和无锡市检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,规定各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织和居民社区物业管理部门具有原告资格。
民事诉讼法的修改打破了民事诉讼的原告被限定为"直接利害关系"当事人的桎梏,被专家和学者们普遍认为是公益诉讼的春天即将到来的信号。然而,实际情况却是事与愿违,出现2013年公益诉讼零记录的尴尬局面,很多环保法庭被闲置,公益诉讼制度被束之高阁。既然法律已经修改,原告资格上的"直接利害关系"已经松绑,但为何该来的"春天"还迟迟不来?这是由多方面的原因决定的,笔者认为可以从以下几个方面一窥其因:一是民诉法虽然解开了“直接利害关系”人的桎梏,但是规定“法律规定的机关和有关组织”过于笼统,究竟是哪些“机关”“团体”,语焉不详,法院便以最高人民法院没有相关司法解释为由不予立案,或者即使立案也如石沉大海。笔者认为最高人民法院以没有相关司法解释为由拒绝对环境公益诉讼立案,实乃托词。法律具有滞后性,但是不能因为没有司法解释我们就停步不前,任凭水污染日益扩散,并不意味着法院就无权或者不可以受理公益诉讼。很多法院主要是出于多方面的考虑不愿意接受水污染这样影响面大的案件,为自己增添与地方政府、企业之间的矛盾,通俗的说是“不想多事”“怕麻烦”。二是很多水污染制造者都是地方财政大户,与当地政府有着千丝万缕的关系,提起公益诉讼无论对于法律授权的原告还是受理的法院来说,都即将面临来自各方的压力。尤其是在当前司法独立却又受制于地方的尴尬局面中,拥有魄力和智慧处理水污染公益诉讼案件的法院并不多。
修改后的民诉法及其司法解释为公益诉讼描画了理想框架,但也只是一个框架,还需要在发展的过程中不断往这个框架中添砖加瓦,使其有血有肉。对于各法院来说,不能因为没有具体的司法解释就将公益诉讼拒之门外,可以通过多种途径解决:例如对法条中的某些用语有分歧,可呈报最高法院作出答复,如果最高法院在如何适用法律上也有分歧的,还可寻求全国人大常委会的答复。因此,法官寻求符合立法原意的法律解释,并非无路可走。
三、水污染公益诉讼原告资格探析
原告主体资格的确定是环境公益诉讼立法面临的首要问题。水污染公益诉讼同样要面临这个问题,新民诉法55条规定:“法律规定的机关和有关组织”有权提起公益诉讼,该条规定明确公益诉讼的原告仅限于机关和组织,一方面将个人排除在外,例如,2014年4月,兰州自来水苯含量超标事件中法院就以五名兰州市民不具备“诉讼主体资格” 拒绝了这一起诉状;另一方面,并没有明确规定哪些机关和组织是法律规定的有权提起公益诉讼的原告资格。2015年2月4日,最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称《司法解释》,按照立法原意,结合有关审判实践,以第十三章专章对公益诉讼作了八条规定,解决了受理条件、管辖、原告主体的加入、公益诉讼与私益诉讼的交叉、和解与调解、撤诉等问题。《司法解释》只是规定原告主体加入诉讼的相关内容,但还是没有明确具体的公益诉讼原告。民诉法及其司法解释对于原告主体资格界定的模糊导致了实践中环境公益诉讼出现无人受理的情形。
然而,早在2009年,江苏省无锡市中级人民法院受理中华环保联合会状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案,中华环保联合会最终胜诉。此后的3年多时间里,中华环保联合会作为原告先后提起8起环境公益诉讼案件,并均已结案。在这些案件中,法院全部认可了中华环保联合会作为环境公益诉讼案件的原告身份。然而,在2012年新《民事诉讼法》出台的后,2013年中华环保联合会提起的7起环境公益诉讼没有一起被法院受理,该年公益诉讼居然是零记录,法院驳回起诉的理由都是诉讼主体资格不符。上文所述,法院基于缺乏司法解释和其他顾虑而不愿意再受理原来同情形的公益诉讼案件。对于水污染公益诉讼原告资格的范围进行探析,明确其主体是当前该制度的首要任务,也是突破其困境的有效途径。
(一)检察机关
1.检察机关提起水污染公益诉讼的基础
党的十八届四中全会明确提出,探索建立检察机关提起公益诉讼制度,这赋予了检察机关公益诉讼权限,近期最高检还将提请全国人大常委会授权开展公益诉讼试点,该举措可谓是十八届四中全会精神的延续和贯彻,于食品安全法、环境污染保护法等涉及公益法律法规的落实,最大限度保护公共利益都有着极其重要的意义。
事实上,在提请全国人大常委会授权之前,各地已有检察机关进行试水,例如江苏泰州1.6亿元环境公益诉讼案,以及贵州省金沙县检察院告金沙县环保局的“官告官”案。然而零星试水并不意味着试点的正式铺开,公益诉讼还处于“点缀”地位,后者的重要使命更在于寻觅检方公益诉讼的法治路径。
水污染公益诉讼是专业性非常强的的诉讼,要求原告既要具备一定的环境科学知识,能够较为清晰地阐述环境侵权事实、因果关系,又要具备一定的法律知识,能够适当地提出诉讼请求,能够对侵权事实、因果关系提交足够的证据加以证明。检察机关与其他诉讼主体相比,作为国家法律监督机关,不牵涉地方和部门利益,适合代表国家和社会公共利益提起诉讼;检察机关拥有法定的调查权,有利于调查取证和解决举证困难问题;检察机关能够从大局出发,审慎地行使公益诉权,避免影响到正常的行政秩序;检察机关具有专业法律监督队伍,能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼,可以大幅度降低司法成本;有人认为检察机关在环境科学知识方面不具备专业知识,但是笔者认为这并不能成为否认检察机关原告主体身份的理由,一方面随着检察机关近年来新录入公务员数量增多,可以考虑培养这方面的干警,通过培训等方式学习这方面的知识;另一方面,还可以通过聘请环境科学方面的专家提供专业知识,例如上述泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等6家单位污染泰兴市如泰运河、泰州市高港区古马干河案,案件审理中,法院首次聘请了江苏省环境资源司法保护专家库中的专家——东南大学环境学资深教授吕锡武作为专家辅助人出庭,对损害后果的鉴定报告进行认证和接受咨询,同时向参加法庭旁听人员及十四名被告人就环境危害的后果进行阐述。因此,检察机关当然属于民诉法规定的“法律规定的机关”。
2.检察机关提起水污染公益诉讼的前提条件
今年5月5日,中央全面深化改革领导小组第12次会议,审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。为促进依法行政,更好督促和支持行政机关依法履行职责,有效节约司法资源,检察机关不宜简单直接提起公益诉讼,应当先通过诉前程序。提起民事公益诉讼之前,检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。如果经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼;行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼。
前置程序主要是通过法律监督和检察建议等方式来督促政府相关部门积极履行保护水环境等职责,除此之外,还要包括 后续跟进程序,主要是在在水污染公益诉讼过程中发现环境监管失职、放纵企业排污等各种渎职犯罪线索,然后移交自侦部门查办。由此,检察机关提起水污染公益诉讼是一个系统工程,既有监督维护也有打击,最大限度的盘活检察职能,打击涉及公益消极履职的同时也有效维护公共利益。
3.检察机关提起水污染公益诉讼难点
检察机关作为公益诉讼原告的呼声很普遍,但是也在实践过程中不断遭受质疑。一是缺乏明确具体的法律依据是首当其冲之诟病。二是有人认为检察机关本身是法律监督机关,当然对水污染公益诉讼也有该项智能,既是原告又是审判监督者,如果检察机关败诉,检察院既可以作为本案的原告上诉,又可以作为审判监督机关提起抗诉,面临着一个运动员和裁判者双重身份的尴尬局面,其公平公正容易遭受外界质疑。从实践角度来看,检察机关提起公益诉讼还有在受案范围、启动程序、听证制度、举证责任的分担、专业性问题的判断、诉讼费用的缴纳等方面都需要经过机制构建、实践检验的不断循环测试、摸索和完善;此外,在诉讼费用、鉴定费用承担、受害人界定、赔偿标准计算,协调赔偿、督促履职机制的构建也都需要理论界和实务界继续探讨。检察机关公益诉讼亟需有效的程序性支撑,而且这种支撑的有效性、便捷性和兼容性,直接关系到水污染公益诉讼能否在未来顺利的铺开。
西方法谚有云:程序是法治和恣意而治的分水岭。检察机关提起水污染公益诉讼的最大难点在于寻求一条可借鉴、可复制推广的路径,但是目前仍有很多问题需要解决:一是具体程序保障、责任分配、举证责任的若是,通过单独立法或者单独的规则、程序予以保障,都亟需进一步的明确或者授权;二是程序性的一些规定,是否需要通过制定特别法的方式明确检察机关的具体规则和应用程序,是否需要与现行的行政诉讼及民事诉讼区别开来,法院是否需要设立对应的审判庭,这些都有待进一步探讨。
(二)社会组织
“环保社会组织本身具有的公益性、中立性、专业性、参与性等特征决定了其是提起环境民事公益诉讼的主力军。在对社会组织的专业性和公信力作出一定要求的同时,可以积极拓展社会组织的范围,促进环境民事公益诉讼有序开展。”对于社会组织的原告资格,《解释》第二条规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”根据现有行政法规,在民政部门登记的非营利性社会组织只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型,但《解释》没有将社会组织限定在这三种类型,而是保持了一定的开放性,今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围,这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。这样规定的目的是使依法运行并且具备维护环境公共利益能力的社会组织能够参与到环境民事公益诉讼中来,从而确保诉讼的质量和效率。
笔者认为,对于社会组织的原告资格,有以下几个问题需要注意:一是提起水污染公益诉讼的适格原告除了上述的社会团体、民办非企业单位和基金会以外,还要注意的是境外基金会代表机构也在民政部门登记,但是该代表机构仅依据境外基金会的授权开展活动,不具有法人资格,而且不能在中国境内组织募捐、接受捐赠,因此,不能将其作为水污染公益诉讼的原告提起诉讼;二是“设区的市级以上人民政府民政部门”的范围。这个范围是指除了国务院民政部,省、自治区、直辖市的民政厅或民政局,以及设区的市、自治区、盟、地区和不设区的地级市的民政部门以外,还包括四个直辖市的区、县民政部门;三是“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”的界定。五年的时间要求排出了那些为了提起某起公益诉讼专门成立的临时性的社会组织。这类社会组织必须要在起诉前成立已满五年,其宗旨和主要业务范围应该包括维护社会公共利益的内容,且事实上从事了环境保护公益活动。审判机关在审查立案的时候可以依据该社会组织的章程、登记证书和起诉前连续五年的年度工作报告或者年检报告书判断其是否符合该项条件,进而判断其是否具有原告主体资格;四是“无违法记录”的认定。从实质上看,这点规定不包括社会组织从事业务活动过程情节轻微的违规行为及其成员的违法行为,而仅指因违反法律法规受到的刑事或者行政处罚。从形式上来看,法院可以考虑社会组织出具的由法定代表人或负责人签字盖章的为违法犯罪记录证明,而被告则可以举证证明其存在违法记录,由审判机关审查认定,既能降低社会组织提起公益诉讼的难度,又符合举证责任的分配原则。五是业务相关性的要求。所谓相关性是指社会组织提起水污染公益诉讼因为涉及环境公共利益,应该与其宗旨和业务范围具有关联性,这是基于有效利用社会组织的经验和专业技能考虑的。
(三)环境保护主管部门等专门行政机关
从法理学上分析,民诉法规定国家机关必须要在法律授权的情况下才有原告资格,而环保法也没有赋予环保部门原告资格,因此,环境保护主管部门提起水污染公益诉讼缺乏法律依据;此外,如果由环保部门提起公益诉讼与其自身所享有的国家环境管理权以及其承担的环境保护法定职责之间存在内在矛盾,且环保部门隶属于地方政府,易受地方保护主义干扰,我国目前很多地方环境污染得不到有效遏制,很大程度上是由于当地政府片面追求经济效益引起的。因此,在没有解决上述两个问题之前,不宜赋予赋予其原告资格。但民事诉讼法及环境保护法均采取了开放型的立法模式,即不排除随着环境民事公益诉讼在实践中的开展以及相关经验的积累,由其他环境保护单行法明确赋予环境保护主管部门原告资格。
四、水污染公益诉讼面临的困境及其解决途径
让人欣慰的是在新环保法生效的当天,2015年1月1日,环境公益诉讼案件“福建南平生态破坏案”获得立案,新环保法实施后的首例环境公益诉讼案件,也是2015年以来的首起环境公益诉讼案件,一改前几年环境公益诉讼的艰难处境。1月6日15时,最高人民法院发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。该《解释》的出台非常及时,体现了国家用法律手段保护环境的决心。《解释》对今后环境民事公益案件的审理,对社会组织、法律规定的机关提起公益诉讼都将起到法律保障作用,或将使得以往坎坷水污染公益诉讼之路变得平坦。
但是,对于水污染公益诉讼制度我们不能盲目乐观,通往春天路上还是充满了荆棘和困阻。
(一)立案难、适格原告过少
立案难归根结底还是由于原告主体资格的不明确,这成为人们提起水污染公益诉讼难题时说到最多的一个词。《解释》将环保法的一些规定进行了细化,有利于破解环境公益诉讼中的“立案难”难题,这也是一个全国性的问题。根据最高法统计数据显示,2011年至2013年三年间,全国法院受理的涉及环境资源类的刑事、民事、行政案件,年均不足3万件,这个数字相较于全国法院年立案1100多万件,比例非常低。此外,适格主体少,虽然《环保法》58条的规定是一个伟大的进步,但是全国能符合这条要求的社会组织并不多,目前全国仅有700多家环保NGO符合诉讼资格法定条件,其中,有能力起诉的,可能都不够30家。以河北省为例,目前只有3家NGO组织符合条件,但实际具备起诉能力的可能没有一个。
公益诉讼毕竟是一种新事物,需要一个发展的历程。作为适格社会组织的适格原告少,为了弥补这一缺憾,十八届四中全会规定要探索建立检察机关提起公益诉讼制度,2015年5月21日,全国检察机关行政检察工作座谈会强调要贯彻落实好《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,并且对检察机关提起公益诉讼的具体程序进行规定,如不能直接提起诉讼、诉前程序。笔者认为,检察机关可以成为公益诉讼的生力军,解决好水污染公益诉讼立案之难。
(二)鉴定难,鉴定贵
“鉴定贵确实是困扰环境公益诉讼的难题。这是由环境问题的特殊性决定的。环境问题有较强的技术性,需要监测分析这些测试手段,作为普通的一般的专业组织确实可能会存在这方面的条件限制。”由于水污染问题存在的特殊性,导致了鉴定贵成为水污染公益诉讼的难题之一。通常一场公益诉讼的平均花费就要十万左右,而且还上不封顶,例如泰州6家排污企业判赔1.6亿的天价公益诉讼案件中,原告泰州市环保联合会就支付了鉴定费10万元。这种天价的鉴定费对于一般的环保组织来说,无疑是难以承受的,在一定程度上打击了环保组织提起公益诉讼的积极性,成为水污染公益诉讼的拦路虎。对于鉴定费的问题,《解释》第二十二条规定:“原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持。”第二十四条规定:“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项,应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,可以酌情从上述款项中支付。”这种规定事后支付费用的规定一定程度上缓解了鉴定费用带来的压力,但是对于那些环保团体来说,还是需要提前垫付仍然是不小的压力,正所谓远水难解近渴。笔者认为,民间环保组织应该充分灵活利用好现有的法律和配套规定,吸收或者邀请水污染研究或者鉴定领域的专家成为志愿者,通过专家意见证明水环境修复费用和污染带来的损失等等。
据了解,中国环保组织“自然之友”启动首个民间“环境公益诉讼支持基金”,并向全社会公开征集环境公益诉讼个案支持项目。1月1日新《环保法》正式生效实施后,符合环境公益诉讼条件的社会组织,如有需要,均可申请基金支持。而在新《环保法》实施后,由该基金支持的第一例环境公益诉讼案件——“福建南平生态破坏案”获得立案。这个消息对于解决鉴定贵、鉴定难问题可谓是福音。
(三)进入诉讼程序少,且原告胜诉率低
“受厌讼文化传统、地方保护主义和司法技能不足等的不良影响,作为环境法治体系核心部分的环境司法,一直未能有效发挥保护环境、救济私权、追究责任和定分止争的应有作用,司法“怯场”和“缺位”的问题特别突出。”据统计,截至2015年7月,全国已成立134个环保法庭,开展环境资源专门审判, 相对集中在贵州、云南、江苏三省。虽然成立了数量可观的环保法庭,但是大都面临着“无米下锅”的尴尬局面。据统计,我国环境污染纠纷的年增长速度是20%,2008年到2010年间全国投诉到环保部门的环境纠纷每年都达70多万件,但是进入司法程序的却不足三成,更别提其中的水污染事件,信访不信法的现象也存在该诉讼领域。进一步来说,既是能够获得立案,进入法院系统,原告的胜诉率也极其低。根据学者的从收到1000多份司法文书调查统计结果来看,一审环境民事裁判的原告胜诉率为50.27%;一审环境行政裁判的原告胜诉率仅为26.53%。此外,中国政法大学污染受害者法律援助中心的统计把该中心自成立到2008年以来10年所接手的110多个案子的胜诉率做的统计结果,只有三分之一能够胜诉。
水污染公益诉讼也面临着执行难的问题,很多导致水污染的企业即使败诉,往往会以经营亏损为由拒绝赔偿,更有甚者,拒绝整改停止污染行为,执行不能和不到位,导致法院最终不能按照规定退还原告诉讼费和鉴定费。
(四)胜诉后款项管理问题
水污染公益诉讼后的环境修复金和服务损失等款项如何处理也是要考虑到的问题。这些款项必须专款专用,原告无权利要求支付该款项,更不能乱用作工资或者奖金。《解释》虽然规定了款项的用途,但是对于使用主体、如何用、监督主体、评估主体并没有细致的规定。当前款项的使用主要有两种类型:一是将判决的赔偿款存入当地基金中,例如贵阳;二是存入当地专门的财政专项账户中,例如无锡。两种方式的结果都是导致款项没有得到有效充分的利用,处于睡眠状态。2014年7月3日,最高法院在发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中提出了“探索设立环境公益诉讼专项基金”的主张。笔者认为这个方向很好,可以朝着这个方向发展,但是对于资金的设立、审批、监管、运行等环节都需要合理的设计,探索之路还很漫长,大量的基础工作需要做。
(五)跨行政区域水污染公益诉讼制度难题
我国幅员辽阔,河流湖泊自西向东、纵跨南北,其中七大江河(海河、辽河、黄河、淮河、松花江、长江、珠江)都跨越了三个以上的省级行政区域,覆盖中国的29个省(自治区、直辖市)。此外,五大淡水湖都不同程度上的跨越了省、市、县。中国的河流湖泊的跨行政区划情况就为水污染公益诉讼带来了问题。水污染公益诉讼原告主体资格原本就存在争议,更遑论这种特殊水污染情形。以淮河为例,其干流流经河南、安徽、江苏三省,一定能发生水污染将直接利益受影响面积广阔。那么由谁来提起这种涉及利益如此巨大的诉讼呢?是由全国性的法律授权的有关机关和社会组织,还是流经区域内的机关和组织呢?此外,因为涉及面极其广,一旦提起诉讼将面临着巨大的压力,各地之间如何就诉讼相关内容达成共识,还有地方保护主义的阻拦等等,都是跨区域水污染公益诉讼模式可能面临的问题。
笔者认为,对于这种具有特殊性的公益诉讼,原告资格应该赋予国家、省、自治区、直辖市的法律授权的机关和组织,同时受理的法院也应该是相应级别的人民法院。
(六)举证责任问题
为了维护诉讼程序正义,确保当事人的诉讼地位平等、平衡当事人举证能力,我国立法确立了环境侵权诉讼中引入了“举证责任倒置”规则,这在程序法贯彻了实体法上的立法价值判断,体现了立法上的利益衡量与权衡。但是,笔者认为环境公益诉讼制度虽与传统的环境侵权诉讼存有诸多共同点,但是原告举证能力方面还是有很大不同的,因此,笔者建议立法者重新考虑举证责任承担的问题。主要是基于以下几个方面的因素考虑:一是原被告诉讼地位不平衡状况改变。对于包括水污染在内的环境公益诉讼而言,原告主体虽有争议,但是集中在检察机关、环保机关、环保组织等经过法律授权的机关和社会组织身上,这些主体不仅在专业知识、经济实力和资源支持方面都具备优越条件,而且在运用法律规则的技术能力方面皆具有优势,比普通环境侵权纠纷案件中的原告所不能比拟的。其力量足以与被告进行抗衡从而达到诉讼地位的平衡。尤其是当检察机关、环保机关这类国家机关提起诉讼时,既具有强大的权力资源后盾,又是环境侵权人的管理者、监督者,有着与之无法对等的进攻或者防御武器。二是原告举证困难的状况有所改变。公益诉讼的原告的优势和诉讼武器强化了其举证能力,可以运用专业的证据收集方法和技术手段对环境损害程度进行鉴定、对损害后果进行定量、对因果关系进行判定,过去信息不对称的境况得到了很大的改善。民事诉讼最根本的价值追求在于公正,普通环境侵权诉讼中原被告之间由于实力对比悬殊,所以设置了举证责任倒置。但是由于环境公益诉讼原告的特殊性,当事人双方势均力敌,以对等的力量进行攻击防御,有效平衡了诉讼主体的地位。因此,笔者认为倒置举证责任对于环境公益诉讼会矫枉过正,反而不利于保护被告权益,显失公平,再一次出现当事人诉讼地位实质上的不平等,冲击诉讼结构的稳定和平衡。为了使举证责任分配能够更好的适应这一新变化,应适度调整其适用,而不应该机械的使用。
结语
2015年7月2日,最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,《方案》对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出明确规定。习近平总书记在关于四中全会说明中指出:“由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。”可见,检察机关提起公益诉讼是党中央促进依法行政、严格执法,维护国家和社会公共利益的坚强决心的体现。这对于水污染公益诉讼来说无疑是一次很好的契机,很多具体程序问题有望得到解决,有利于水污染的有效治理和预防,相信随着两年的试点工作水污染公益诉讼制度真正的春天即将到来。