梁昌全:弱势群体法律保护机制研究

　　2015年6月9日,贵州毕节4名留守儿童集体喝农药自杀;2014年11月4日,安徽10余名农民工为讨薪欲集体跳楼;2014年10月,浙江嘉兴一对老年人死于家中无人知晓,半个多月后才被发现。近年来,此类弱势群体事件层出不穷,造成了不良的社会影响。

　　20世纪90年代以来,随着社会转型的加剧和社会阶层分化,我国弱势群体的规模越来越大,弱势群体问题日益严重。弱势群体的大量存在表明我国社会两极分化现象日趋严重,严重影响到社会公平正义,严重影响到社会和谐稳定,严重影响经济社会发展,已经引起了社会各界的广泛关注。近年来,我国在保护弱势群体方面进行了不懈的努力,取得了很大的成就,但是形势依然严峻。我们还需要进一步采取措施缓解这一问题。因此,深入研究当前中国弱势群体问题,构筑弱势群体社会保障网络,尤其是法律保护机制,具有非常重要的现实意义。

　　本文拟简要介绍弱势群体的概念及其成因,分析当前对弱势群体法律保护的现状与不足,并就如何加强对弱势群体的法律保护提出意见建议。

　　　　一、弱势群体的概念

　　(一)弱势群体的概念及范畴

　　“弱势群体”是指在政治、经济、文化以及生理健康等方面相对处于弱势地位的人群的总称。

　　自从2002年,“弱势群体”一词首次出现在《政府工作报告》之后,与之相关的问题开始受到广泛的关注。从当前我国的情况来看,弱势群体主要有未成年人、老年人、残疾人、妇女、失业人员、农民工、农民等,还有因各种原因处于不利地位的其它人员,如精神病患者、艾滋病患者、突发性灾难受害者、在押服刑人员等。

　　(二)弱势群体的产生原因

　　在我国,“弱势群体”产生的根本原因是市场经济的快速发展和社会结构的急剧转型。在现实生活中,弱势群体的产生主要有以下原因:

　　(一)存在隶属关系。不仅身份关系会产生隶属关系,某些契约关系同样可以产生隶属关系。如劳动关系,虽然劳动者有出卖或不出卖自己劳动力的自由,但是劳动者通常成为被雇佣者,由此雇主获得了对劳动力的支配权,同时,也获得了对劳动者的支配权,也就形成了隶属关系。

　　(二)信息不对称。在某些社会关系中,虽然当事人并不存在隶属关系,但由于对信息掌握的程度不同,造成二者实际地位不平等。如在消费关系中,消费者与经营者是合同关系中的平等主体,由于信息在两者之间的分布不均衡,消费者所掌握的商品和服务信息是非常有限的,经营者对其商品、服务信息的提供却占据主动。因此,双方实际地位并不平等,相对于经营者而言,消费者处于弱势地位。

　　(三)经济力量的差距。在现代社会,随着具有强大经济力量的垄断组织的出现,现实社会中与之相对应的其他经营者和消费者的经济力量根本无力与之抗衡。

　　(四)自然原因和传统影响。儿童、老人、残疾人往往是社会中的弱者,由于生理方面的自然原因或传统社会中的歧视观念等,他们往往在体力、智力、机会等多方面处于不利地位。

　　(五)不良的制度影响。制度的好坏直接影响人们的社会地位和个人发展的机会。国家法律制度和公共政策制定不好,也容易人为制造弱势群体。

　　(六)其他因素。如国企改革进行结构性调整,削减大量富余人员;企业经营管理不善、经济效益下降,导致职工下岗等。另外,还有一部分人因病致贫、因灾致贫,处于弱势地位。

　　　二、当前对弱势群体法律保护的现状与不足

　　(一)我国对弱势群体法律保护的现状

　　近年来,随着我国法律制度的不断健全和完善,国家对弱势群体保护的相关法律法规和司法解释进行了修改和完善,更好地维护了弱势群体的合法权益。

　　一是宪法从国家根本大法的高度,确立了对弱势群体的平等保护。《宪法》从多个层次、多个方面作出了保障弱势群体的规定。《宪法》规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益,实行男女同工同酬,培养和选拔妇女干部。婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。禁止破坏婚姻自由,禁止虐待老人、妇女和儿童。

　　以上内容和规定互相衔接、相互联系,形成了国家根本大法对弱势群体法律保护的基本格局,也是弱势群体保护单行法的立法依据。

　　二是单行法确立了对弱势群体的专门保护。《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》等单行法,体现了宪法宗旨,确立了对弱势群体法律保护的基本制度和规则。这些单行法对弱势群体的典型代表人群如残疾人、未成年人、妇女、老人等所享有的平等权利和特殊的社会保障、法律保护与救济,作出了专门性规定。2008年4月修订的《残疾人保障法》,界定了残疾人的内涵与外延,确定了立法的基本原则和残疾人在社会生活中健全的法律地位,分别从康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障等方面,较为周详的规定了残疾人享有的多项权利及其保障措施。2012年10月修订的《未成年人保护法》,其立法宗旨和目的是保护未成年人的身心健康,保障未成年人的合法权益,促进未成年人品德、智力、体质全面发展,确立了对未成年人的家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护。2005年8月修订的《妇女权益保障法》,从保障妇女的合法权益、促进男女平等,充分发挥妇女在社会主义现代化建设中的作用出发,规定了平等保护等立法的基本原则和妇女依法享有的特殊权益,逐步完善了对妇女的社会保障制度。2015年4月新修订的《老年人权益保障法》,从家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待等方面,明确国家保障老年人依法享有的权益。该法第18条第2款规定:“与老年人分开居住的家庭成员,应当经常看望或者问候老人”,这也被媒体解读为“常回家看看写入法律”,不常看望老人属于违法。

　　三是其他法律法规和司法解释对弱势群体的特殊保护。我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》及相关司法解释,对保障弱势群体的合法权益、特殊权益予以了补充和细化,使之更具操作性和便于执行。这些法律法规和司法解释对于指导各级司法机关维护弱势群体的合法权益,发挥了积极的作用。如《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》中,均以专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”和“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”,对未成年犯罪嫌疑人、被告人以及依法不负刑事责任的精神病人给予了特殊保护。又如最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》,对符合条件的一些弱势群体,可以向人民法院申请缓交、减交或免交诉讼费用。

　　(二)我国对弱势群体法律保护的不足

　　一是法律对弱势群体保护的对象较为狭窄,部分弱势群体没有受到法律保护。残疾人、未成年人、妇女、老人是社会公认的弱势群体,法律都给予了专门的保护。但是,大量农民、农民工、失业人员、贫困人员等,也都是弱势群体,却没有相应的法律法规给予保护。特别是广大农民和农民工,当前的农村养老保障、医疗保障水平很低,几乎没有住房、工伤、失业等方面的保障,根本无法保障农民安居乐业。2004年11月,卫生部副部长朱庆生在中国新型农村合作医疗新闻发布会上说:中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。中西部农民因看不起病,死于家中的比例高达60%-80%。这部分弱势群体没有被纳入法律保护范畴,也是立法方面的重大缺失。

　　二是现行法律法规与弱势群体现实需求不完全相符。 以《宪法》为依据制定的相关单行法,由于制定时间较早,虽然经过修改,有些还是不能完全适应当前客观形势的需求。如《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、等单行法,对于维护和保障相应弱势群体的平等权利、合法权益和“特殊权益”发挥了重要作用。但是,这些单行法在都在不同程度上落后于当前弱势群体的现实需求。如残疾人和妇女就业问题,立法上都是宽泛和原则性的规定。而现实中,有些企业为残疾人设置岗位的目的是减免企业税收,并不是真正为了帮助残疾人就业。许多企业以种种理由设置障碍,变相拒绝招录女性员工,或者对女性员工提出非常苛刻的附加条件,致使许多女性难以就业。

　　三是缺乏配套的司法解释和实施细则,实践中可操作性不强。有些弱势群体保护的法律规定较为原则,缺乏配套的司法解释和实施细则,缺乏程序性保障,导致部分法律规定难以操作,形同虚设,不能充分保障弱势群体的合法权益。如《刑事诉讼法》第270条规定:对于未成年人刑事案件,在讯问和审判的时候,应当通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。无法通知、法定代理人不能到场或者法定代理人是共犯的,也可以通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的其他成年亲属,所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表到场,并将有关情况记录在案。《未成年人保护法》第56条对此也作出了规定。但是在办案实践中,特别是审讯异地流窜作案的未成年犯罪嫌疑人时,因审讯时间有限,根本无法及时通知其法定代理人、其他成年亲属或相关人员到场。另外,有些复杂案件的审讯时间较长、次数较多,或是深夜审讯,未成年犯罪嫌疑人的法定代理人、其他成年亲属或相关人员难以保证每次都到场。因此,在办案实践中操作难度很大。

　　四是法律实施中执法不严、司法效率不高,缺乏监督机制。由于相关立法及司法解释和实施细则不齐全,执法机关之间的权限有重叠或空白,执法机关衔接配合不到位,甚至互相推诱扯皮,导致整体合力不强。当前,我国司法效率不高,司法程序繁琐,诉讼成本偏高,司法救济机制不健全,导致部分弱势群体难以拿起法律武器维护自身合法权益。如《刑事诉讼法》第268条规定:公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件,根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。在办案实践中,公、检、法三家一般都不愿意花费人力、物力、财力开展社会调查,有时候三家互相推诿,最后往往委托司法局开展社会调查。另外,在执法、司法实践中,执法与执行难已成为社会普遍关注的严重的社会问题。如2015年6月,湖北黄石“60年后土豪大叔花百万求婚90后萝莉”事件轰动全国,但是随后,土豪大叔王某某被农民们工认出是拖欠自己工钱的老板,民工们愤而到黄石市钟山国际城的工地上以跳楼方式讨薪。王某某有钱玩浪漫,但是不愿意支付农民工工资,拖欠农民工工资近1000万元,劳动监管部门介入后,王某某支付了极少部分工资,依然拖欠农民工大额工资。对此,现行法律法规的保障和惩戒显得苍白无力。

　　三、进一步加强对弱势群体法律保护的思路

　　(一)推行统一立法模式,废除制度藩篱,实现法律面前人人平等。当前,身份歧视、户籍歧视、性别歧视等各种歧视在我国大量存在,有些歧视已经成为一种观念或思维定式,对整个社会产生根深蒂固的影响。如交通事故中,在同等条件下,城市户口的人赔偿标准比农村户口的人高,这正是城乡二元户籍制度导致的同命不同价,这种制度显然有失公平,类似的不公平制度还有很多。因此,必须推行统一立法模式,对全体公民在政治、经济、文化、社会等各个领域实行国民待遇,从根本上消灭特权,彰显法律本身的公平性。特别是要打破现有城乡二元制度藩篱,建立平等的户籍、就业、教育、社会保障等制度,使弱势群体平等的享有国民待遇,实现“法律面前人人平等”。

　　(二)扩大保护对象范围,将所有弱势群体纳入法律保护范畴。当前,除了传统意义上的残疾人、未成年人、妇女、老年人等弱势群体外,数量庞大的农民、农民工、失业人员、贫困人员已经成为了弱势群体的主要成分。当前,农民、农民工、失业人员、贫困人员等弱势群体问题显得非常突出,但是法律给予的保护却很少,特别是有关农民和农民工的社会保障立法基本处于空白状态,已经不能满足社会的迫切需求。因此,应当及时将现实中客观存在的弱势群体全面纳入保护范围。针对当前实际,可以通过制定《农民工权益保障法》、《农业产业促进法》、《农村社会保障法》等单行法,将农民、农民工等弱势群体纳入法律保护范围,使所有弱势群体都能受到法律的平等保护。

　　(三)修改完善现行法律法规,制定司法解释和实施细则,填补程序性法律的缺失。当前,应该通过对现行《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》等单行法的修改和完善,加强和优化对这些弱势群体的法律保护。如在残疾人保障法方面,可以增设相关条款与内容,使残疾人在医疗、教育、就业等方面得到更多的救助。特别是在残疾人就业问题上,应该在岗位设置、工资待遇、劳动保障等方面作出强制性规定,增加保障机制和措施。又如在未成年人保护法方面,需要突出对农村留守儿童、孤儿的特别保护,强化政府相关部门的法定职责,对严重不负责任的监护人实施严厉的民事制裁。

　　目前,有很多弱势群体保护的法律规定无法落到实处,究其原因是没有程序性的保障,缺乏相应的配套制度。因此,在不断完善实体法的同时,也要完善法律程序运作机制,制定相应的司法解释和实施细则,以此更好的发挥实体法的作用。如《刑事诉讼法》第275条对“未成年人犯罪记录封存”作出了规定,但是至今仍然没有出台相应的实施细则。在实践中,公、检、法三家不知如何操作,基本上未采取特别的措施对未成年人犯罪记录予以封存,导致该规定流于形式。因此,需要完善三大诉讼法及有关单行法的相关规定,通过出台司法解释或制定实施细则,填补程序性法律的缺失,以便充分发挥实体法作用,更好的维护弱势群体合法权益。

　　(四)依法严格执法、公正司法,进一步完善监督制约机制。各级各类执法机关应该按照法律法规的规定,理顺条块关系,承担相应的执法任务,依法严格执法,切实维护弱势群体合法权益。执法机关之间应该加强衔接配合,完善协作配合机制,各司其职,避免推诿扯皮,提高执法整体合力。司法机关要公正司法,提升司法公信力,树立司法权威,充分发挥司法保障的功能。要进一步完善和贯彻落实法律援助制度,保障弱势群体获得法律救济的权利。同时,司法机关要加大对侵犯弱势群体合法权益犯罪的打击力度,特别是加大对拒不支付劳动报酬、拐卖妇女、儿童、组织残疾人、儿童乞讨、遗弃罪等犯罪的打击力度,通过从严、从快打击相关犯罪维护弱势群体合法权益。

　　同时,要进一步完善监督制约机制,加强立法机关以及人民群众、新闻媒体对执法、司法活动的监督。各级人大及其常委会应该加强对弱势群体保护相关法律执行情况的监督,对政府贯彻实施《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》的情况进行执法检查,听取政府贯彻实施情况的报告,依法监督政府及其部门贯彻落实相关法律法规,切实维护弱势群体合法权益。

　　(作者系湖北省秭归县检察院检察长)