白成林:试论“当场击毙”的法律监督
警察在执行职务过程中使用武器造成相对人死亡的事件经常见诸各类媒体,并常会伴随着公众不断的质疑之声。公安机关或当地政府也因应对媒体质疑不及时或不当而倍感压力巨大。检察机关在这样的舆论旋涡中要么是无所作为,要么是参与其中,常常扮演着一个不紊不类的角色。笔者认为有必要理一理这些头绪,从思想观念、制度落实、实践层面上规范一下检察机关的作为。翻开有关法律法规,我们就会发现法律法规对“当场击毙”事件的勘察、调查和法律监督等规定是清楚的,只是在具体实践中,各地公安机关、检察机关对审查监督的程序和方式执行的不尽一致,导致给公众留下不规范、不严格、不权威的影响。有见于此,笔者尝试就检察机关对“当场击毙”事件的法律监督谈点自己的粗浅看法,与大家商榷。
一、“当场击毙”事件合法性审查的现行模式
对一个法律事件的合法性审查,原则上应当包括两个方面,一是公安机关的调查、侦查,二是检察机关的法律监督。综观全国各地现行的对“当场击毙”事件合法性的审查方法,可以概括为以下三种不同模式。
一是公安机关独家审查模式。即,当“当场击毙”事件发生后,由公安机关独家对事件现场进行勘察,对事发过程进行调查,最后,根据现场勘察和调查所取得的证据,依法作出结论并向社会公布。公安机关独家审查也有三种形式:一是由“当场击毙”的上级公安机关单独审查;二是由“当场击毙”的同级公安机关单独审查;三是由“当场击毙”的同级公安机关与上级公安机关联合审查。
二是公检联合审查。公检联合审查也有两种形式:一种是当正在发生的严重暴力案件有可能走向“当场击毙”趋势时,公安机关通知检察机关派员到场,并与公安机关现场指挥人员一道共同研究作出决定;一种是“当场击毙”事件发生后,公安机关通知检察机关派员到场。检察机关通过参与现场勘察、案情讨论作出口头结论供公安机关参考,检察机关的这种行为其实质是一种提前介入行为。
三是检察机关独立审查。即,当“当场击毙”事件发生后,检察机关对公安机关的现场勘察、检验鉴定、证人证言等证据材料进行审查,必要时对公安机关提供的证据进行核实,最后作出合法性审查结论,这种审查形式是比较合法、规范的法律监督行为。
二、对现行“当场击毙”事件合法性审查模式的评说
司法实践表明,对“当场击毙”事件的合法性审查,因审查主体和审查形式的不同,审查结论的社会公信力也大为不同。公安机关独家审查的形式,由于是自己审查自己、自己评价自己,客观上存在护短、包庇的可能性,其结论的公正性广受公众质疑。公检联合审查的形式,由于检察机关没有独立地以第三方角色出现,存在合穿一条裤子之谦,其结论的公正性也倍受猜疑。检察机关独立审查的形式,这种审查形式虽然合法、规范,公众对其结论的公正性认可度也较高,但在司法实践中较少使用。2015年4月发生在黑龙江省庆安火车站的“当场击毙”案件就采用了这种形式,取得了很好的社会效果。
三、检察机关刑事法律监督的基本模式
传统法律监督理论认为,检察机关有两种模式对公安机关的执法结果进行法律监督。一种是检察机关通过办理审查批捕、审查起诉案件,对公安机关的执法行为和执法结果进行法律监督。这里有一个前题,就是检察机关审查的是公安机关依法办理的案件。所谓案件,就是公安机关依照法定程序办理了法定立案手续并针对犯罪嫌疑人进行的全部侦查行为和侦查结果。“当场击毙”并不符合法律规定的检察机关法律监督的“案件”条件。首先,“当场击毙”事件公安机关并未履行法定的立案手续,现行法律也没有处置“当场击毙”的特别法定程序。其次,“当场击毙”事件发生后没有了犯罪嫌疑人,缺少了犯罪嫌疑人是否构成犯罪这一检察机关的核心审查对象。再次,检察机关依法监督公安机关的是其表现为侦查行为的执法行为,而“当场击毙”虽然也是执法行为,但它不是严格意义的侦查行为。第四,《(2012)刑事诉讼法》规定了“强制医疗”和“没收财产”两个特别程序,在这两个特别程序中,“强制医疗”的对象就是犯罪嫌疑人,他只是因为《刑法》的特别规定而不被认为是犯罪嫌疑人而不负刑事责任,但案件是有犯罪嫌疑人的。“没收财产”的犯罪嫌疑人因在逃而不在案,但案件也是有犯罪嫌疑人的。而且,“强制医疗”和“没收财产”案件均履行了严格的立案手续,并依法进行了全面的侦查,具有“案件”的基本性质。“当场击毙”事件则不具备上述特征。因此,检察机关通过审查案件的模式对“当场击毙”事件的合法性进行审查监督缺乏法律上的依据。
另一种模式是检察机关依照职权或者根据控告检举等事由,以查办职务犯罪为目的,对公安机关的执法结果进行审查监督。这种审查监督有两个显著特征,一是审查监督因有控告检举而启动,二是审查监督因检察机关依照职权而启动。所谓依照职权,就是指事件本身没有控告人、检举人,而是检察机关自行发现认为需要监督且属于自己职责范围而决定启动的审查监督。笔者认为,检察机关依照职权或者根据控告检举而启动审查监督的模式较为适合对“当场击毙”事件合法性的审查监督。
检察机关的立案监督原则上仍然属于审查批捕和审查起诉的范畴,立案监督是审查批捕和审查起诉的补充手段,立案监督不论是从监督对象还是从监督目的上看,都不适合对“当场击毙”事件的合法性审查监督,在此不再细论。
四、使用武器法律规定的梳理
我国刑法在其条文中确实没有“当场击毙”的任何文字规定,但是刑法对“紧急避险”和“正当防卫”做了明确具体的规定。“当场击毙”是否属于“紧急避险”或是“正当防卫”,学界和实践部门均存在不同认识,但对当事人的“紧急避险”、“正当防卫”行为是否合法,则是由公安机关初查后作出结论的。法律也没有规定公安机关对“紧急避险”和“正当防卫”必然要报请人民检察院审查监督。检察机关对于“紧急避险”和“正当防卫”合法性的审查是基于他人对公安机关结论的正确性、人民警察行为的正当性提出控告后或检察机关依职权启动的。“当场击毙”不论是属于“紧急避险”还是属于“正当防卫”,它确实是一个法律事件,而且是一个必须要查明事实真相的法律事件。
《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)对人民警察的职责有明确规定,准予人民警察在执行职务时在规定情形下可以使用武器。国务院制定的《公安机关人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《条例》)规定了可以使用武器的具体情形。该《条例》同时规定,人民警察使用武器造成犯罪分子或者无辜人员伤亡的,应当立即向当地公安机关或者该人民警察所属机关报告。当地公安机关或者该人民警察所属机关接到报告后,应当及时进行勘验、调查,并及时通知当地人民检察院。人民警察违法使用警械、武器,造成不应有的人员伤亡、财产损失,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分;对受到伤亡或者财产损失的人员,由该人民警察所属机关依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予赔偿。
根据《警察法》、《条例》和刑法原则精神,“当场击毙”法律事件发生后,公安机关应当进行勘验、调查并依法作出结论。也就是说,对“当场击毙”事件的合法性审查主体是公安机关,检察机关是合法性审查的监督主体。
五、对“当场击毙”合法性审查监督的思考
对“当场击毙”事件进行合法性审查,不论从严格执法的角度还是从保障人权的角度思考,都是十分必要的。公安机关履行审查主体责任是《警察法》和《条例》的规定,也是公检法职责分工使然。
在目前社会治安形势发生重大变化和反恐维稳形势日趋严峻,社会公众舆论又对“当场击毙”事件高度关注且质疑声较多的严峻情势下,为了切实保障人权、严厉打击犯罪,检察机关更应当重视对“当场击毙”事件的合法性依法进行法律监督。检察机关依法加强对“当场击毙”事件的法律监督不仅是保障人权的需要、打击犯罪的需要、规范司法行为的需要、维护法治权威的需要,也是检察机关适应新媒体时代的需要,更是充分行使检察机关法律监督职能的需要。
由于检察机关对“当场击毙”事件的习惯性法律监督模式不统一、程序不规范、地位不突出、影响不突出,所以,重视和规范检察机关对“当场击毙”事件的法律监督秩序在目前形势下就显得十分必要。一是有利于依法履行法律监督职能,二是有利于彰显检察机关的法律地位和作用,三是有利于规范司法行为,提高司法公信力。
检察机关对“当场击毙”事件行使法律监督权应当依据以下两个事由而启动。
一是因控告检举而启动。“当场击毙”事件发生后,当事人的近亲属或者其他人对公安机关的“当场击毙”行为提出控告检举的,属于署名举报的性质,检察机关应当受理并依法审查,并应当将审查结果书面告知举报人。
二是依照职权而启动。只要检察机关自己发现“当场击毙”事件发生的线索,认为有必要时,就可以启动法律监督程序。这里有两个关节点需要把握。一是对“自己发现”的理解。笔者认为,只要不是有人控告、检举的线索,都可以理解为是“自己发现”。比如,检察人员从社会上听来的、从新闻媒体的报道中获得的、检察机关依职权发现的等等。公安机关依据《条例》主动向检察机关报告的也应当属于检察机关依职权发现的情形。二是对“认为有必要”的理解。公安机关的“当场击毙”行为不是刑事执法行为,而是公安机关的社会治安管理行为,本质上是一种行政执法行为。对行政执法行为造成的损害后果不是检察机关都要去监督的,所以,“认为有必要”应当有一定的标准。笔者理解“认为有必要”应当具备以下三个条件之一。一是检察机关认为有违法犯罪可能的;二是舆情影响较大,公众有质疑的;三是有关机关督办、交办的。
检察机关在传统审查监督模式中,派员一般派的是刑事检察部门的人,调卷审查也是由刑事检察部门承担审查任务的。笔者认为,不论是他人控告检举的还是自己发现的,在检察机关内部,线索均属于渎职侵权类线索,线索的受理和查处均应当统一归口由反渎职侵权部门办理。
在现代自媒体条件下,检察机关应当特别重视新媒体舆论中的“当场击毙”事件信息,积极主动出击,依法公正应对,不仅对履行监督职责,规范司法行为,提升司法公信力有积极作用,而且,对提升检察机关的法律监督地位,维护法治权威,促进依法治国也有积极的推进作用。(作者系新疆哈密市检察院检察长)