吴杰:行政执法人员犯罪的成因与对策
近年来行政执法过程中滥用职权、职务犯罪突出,严重侵犯了广大人们的权益,损坏了行政执法声誉,沾污了行政执法部门的廉洁,破坏了社会主义市场经济秩序,损害了政府形象,造成了社会不稳定因素,为了惩治和预防行政执法部门工作人员职务犯罪,充分发挥检察机关预防职务犯罪的职能作用,我院对2012-2015年以来所办理行政执法机关工作人员职务犯罪情况进行了调查统计,根据行政执法现状,分析了其犯罪的特点和原因,研究了惩治预防对策。
一、行政执法人员职务犯罪特点:
2013年至2015年6月,我院共立案侦查行政执法人员职务犯罪案件17件17人,涉案总值100余万元。其中涉及税务系统2件2人、交通系统8件8人、建设系统4件4人、国土系统2件2人、工商系统1件1人。
（一）犯罪主体大都是基层执法单位负责人和业务骨干,处在重要的工作岗位。从涉嫌的犯罪主体看,大多数是部门中层以上领导或部门骨干人员。其中中层以上领导干部10人,业务骨干6人。他们都担任一定领导职务,或主管某项重要工作,这些人手中都掌握一定的行政职权,而这些权力一旦失去监督制约,就很可能逐渐成为违法犯罪的源泉。
（二）涉案罪名主要是贿赂犯罪及渎职犯罪。行政执法人员职务犯罪的主要类型是受贿罪,是利用职务之便非法收受他人财物,为他人谋取利益。我院近三年来查处的17件17人行政执法人员职务犯罪案件中,受贿案10件10人,渎职案件7件7人,渎职案件还涉及受贿行为。
（三）“窝串案”多,违法行为具有共性。行政执法人员职务犯罪案件多是“窝串案”,往往是共同组织和实施犯罪,他们之间没有太多的秘密,执法人员之间对于滥用职权的事实达成一种默契,相互之间收钱、分钱,违法行为在本行业具有共性。如2014年立案查处的滁州市交通局二郞路治超站渎职、受贿“窝、串”案5件5人,2005年立案查处的来安县半塔镇行政执法分局受贿窝案4件4人。
（四）行政执法人员违法违规行为主要集中在手里掌握着资源审批权、资源管理权和一定的处罚权的部门,因此成为投机分子拉拢腐蚀的重点对象,而这些人也极易利用手中的权力进行利益交换,以权谋私。
（五）社会影响大、危害严重。行政执法机关是代表国家执行行政管理职能的执法机关。在经济社会中,它是保障国家经济秩序正常运行,国家经济建设良性循环的重要力量,在执法过程中,既是国家法律、法规的捍卫者和执行者,又是党和国家与人民群众密切相连的桥梁。行政执法人员职务犯罪不仅严重破坏了社会主义市场经济秩序,而且对违法经营行为起到了推波助澜的作用。同时也严重损害了政府形象,影响了政府威信,挫伤了人民群众进行经济建设的积极性,从而造成了社会不稳定因素。
二、行政执法人员职务犯罪成因：
（一）行政执法人员文化程度不高,法律意识淡薄
涉案的行政执法人员中,大多是高中毕业就参加工作,到了岗位后经过多方面镀金成了高学历人才。他们往往都是靠自己多年的苦心经营才走上行政执法领导岗位的,心理上存在着"捞一把"的错误想法。尤其是基层行政执法人员,地位不高,待遇较差,工作辛苦,但他们手中的权力却很大,是否依法行事完全取决于自身的素质和良知。由于这些人法制观念淡薄,个人私欲膨胀,没能经受住社会上一些不良因素得影响和诱惑,不法分子只要买通了他们,就可以实施不法行为。
（二）不注重世界观的改造。涉案的人员在各自的岗位上都能独当一面,可以称得上是业务上的好手,但他们都有一个共性的问题,那就是不注重学习,特别是不注重政治学习,忽视了世界观、人生观、价值观的改造,从他们的所作所为来看,公仆意识、党性意识和服务意识在他们的思想观念里都荡然无存,面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折,迷失了正确的政治方向,在关键时刻把握不住自己,最终走上了犯罪的道路。有的嫌疑人处于部门一把手,唯我独尊,自认为应该“付出多少就应得到多少”,因而心理失衡,以身试法;有的犯罪嫌疑人是带着一种“你捞我也捞、不捞白不捞”和“有权不用过期作废”的市侩心理,从而放纵违法犯罪。
（三）内外监督制约机制不健全、不落实。权力缺乏有效的监督制约机制,导致执法腐败蔓延。我国行政执法机关有相当部分实行垂直领导体制。如税务、工商总局直接领导各直属税务、工商局,管辖范围大,各直属税务、工商及基层所遍布全国各地,使上级局对下级局的管理和监督有较大难度,难以到位。而地方税务、工商因没有隶属关系,所以地方党政管不了,形成“管的着的管不到”的局面,使权力缺乏有效的监督制约机制。行政执法机关都制定了一系列规章制度,其内部的规章制度还是比较健全的。但在实践中,这些规章制度并未真正得到执行,落到实处,有的形同虚设。有些行政执法部门没有严格执行行政执法的审查审批制度,使个别行政执法人员权力过大或者越权执法,没有坚持行政处罚决定的集体讨论制度,使一些领导权力过于集中,以权代法;没有严格执法管理制度,财产管理混乱,罚没收入收支不明,导致一些不法分子私吞、截留、挪用罚没款物;没有一套完整的行政执法监督制约机制,对行政执法活动没有实行跟踪监督,使一些不法者有可趁之机。
（四）法律赋予行政执法者“自由裁量权”过大,由于行政法律法规赋予行政执法人员的“自由裁量权”过大,特别是法律法规规定行政处罚的比例或幅度过大,“查不查、罚不罚、罚多少”决定权过于的集中到执法一线人员的手中,这为一些人实施犯罪行为提供了空间。同时,一些受罚者为了减轻或免除处罚也会千方百计拉拢、腐蚀行政执法人员。
（五）与经济利益挂钩的执法管理模式,易成为滋生违法犯罪的温床。行政执法人员是代表国家行使行政管理权的国家机关工作人员。在现实生活中总有一些地方政府因为人员超编等原因而使一部分行使国家工作人员职能的人员成为“自收自支”人员,这些人员的工资及其他开支均来源于这些部门的收费项目。于是,行政执法单位成了“自负盈亏”的另类“企业”。这些部门为了给部门创收,弥补经费不足不惜以利为本,依钱行政,使监督缺省,一些行政执法人员在完成了经济指标之后,其余本应成为国有资产的款物就通过各种渠道流失,他们私设“小金库”,私分罚没款,贪污行贿。
三、行政执法人员职务犯罪预防对策：
（一）是加强行政执法机关队伍建设,提高执法队伍素质。
所有进入人员应坚持凡进必考的原则,做到优中选好,对一些重要岗位、执法岗位人员定期进行轮岗。加强对行政执法人员的教育,要经常开展正确的权力观和义务观教育、专项教育和岗位廉政教育。要结合工作实际,加强法制教育、职业道德教育、廉政教育和岗位业务培训,使行政执法人员树立正确的世界观、人生观和价值观;要加强法制教育,树立法制观念,组织学习有关法律、法规和各项规章制度,增强遵纪守法的意识;要加强职业道德教育,从思想上筑牢防线,自觉抵制拜金主义、利己主义、享乐主义,不断提高自身素质和拒腐防变能力,自觉抵制各种不正之风的侵蚀,廉洁奉公,公正执法。同时通过组织行政执法人员进行业务学习,以提高他们的业务素质,按照"依法行政,加强监管,提供服务"的要求去做,促使行政执法机制正常运转,形成良性的行政执法人文环境。
（二）公开执法流程,增加执法透明度。
执法行为中的暗箱操作,是导致执法违规性和随意性的重要原因。要杜绝暗箱操作,就必须对行政执法的每一部门、每一岗位、每一环节,及内部各部门、各岗位、各环节之间的责任和衔接、协调,都具体清晰的加以规范,并将全部执法依据、程序等内容通过网站、发放宣传资料、设立政务公开栏等形式向社会公开,从而提高执法公开性和透明度,在社会群众中聘任执法监督员,定期召开执法情况座谈会,定期进行回访,全面了解掌握执法人员的执法情况,及时发现和纠正违法违纪问题,使行政执法人员在行使权力过程中,始终处于上级、各部门、社会和群众的监督之下。
（三）完善监督制约机制
建立健全一整套规范的监督机制是预防行政执法人员职务违法犯罪的关键。对行政执法进行监督检查的途径很多,有权力机关的监督、司法监督、行政监督和社会监督等,各个监督渠道从不同的方面保证行政执法人员严格执法,有效地预防行政执法人员的职务犯罪。
（四）树立预防意识,建立预防体系
在加大打击行政执法人员职务犯罪的同时,行政执法机关必须充分认识预防工作的重要性,树立预防意识,建立预防网络,通过法制教育、个案预防、堵漏建制等各项预防措施,不断完善管理监督机制,达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。加强与检察机关的密切配合,积极开展预防职务犯罪调研,研究各个时期行政执法人员职务犯罪的特点和规律,有针对性地开展系统预防,做到系统问题系统抓、综合问题综合治。通过检察机关与行政执法机关的联手预防,充分发挥各自优势,实现优势互补,形成打击、预防合力,使预防犯罪资源得到充分有效的利用,将行政执法机关预防职务犯罪的工作规范化、制度化,不断提高预防工作的成效,有效遏制和减少。
(作者系安徽省来安县检察院检察长)