李兆龙:社区矫正工作中检察监督规范化建设之我见

　　摘要:社区矫正作为一种刑罚执行方式,对于惩治犯罪、促进罪犯与社会相融合具有重要作用。在执行过程中既要体现刑罚宽缓性,又要尊重刑罚严肃性。社区矫正工作自执行以来,在实践中亦存在许多问题和不完善之处,亟需解决。人民检察院作为法律监督部门,对社区矫正进行检察监督是其职责所在,且必须通过整合各种资源、采取有效途径进行全面监督,促使社区矫正工作达到预期的效果,确保社区矫正工作规范有序的开展。  

　　社区矫正概述 

　　社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合法定条件的罪犯置于社区内,由司法行政机关(司法局)及其派出机构(司法所)在相关部门和社会力量的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正工作是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量,对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作。 

　　社区矫正兼具司法、教育、心理、社会等多方面的功能,能够充分运用社会资源,通过营造与正常社会相仿的矫正环境,促进罪犯与社会融合,从而达到再社会化的目的。这种行刑模式顺应了刑罚种类轻缓化、处罚轻刑化、刑罚教育改造社会化的现代司法理论发展的趋势,具有监禁矫正不可比拟的优越性。 

　　(二)社区矫正检察监督概述  

　　社区矫正监督是指人民检察院依法对社区矫正的合法性实行监督。根据相关法律规定,人民检察院对社区矫正进行法律监督主要包括两个方面的内容:一是从程序上对社区矫正的执法环节开展法律监督,社区矫正是一个动态的过程,对社区矫正的监督应贯穿其始终,确保社区矫正活动全过程合法规范。二是从实体上对社区矫正执法活动的合法性进行监督,纠正和处罚违法违纪行为。任何一项活动都有可能出现不合法之处,社区矫正亦不例外,对于在进行社区矫正监督中发现的违法违纪行为必须及时提出并作出纠正违法通知书,使社区矫正在法律框架下有效开展。 

　　我国宪法中明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。因此社区矫正作为一种刑罚执行活动,对其进行法律监督是人民检察院法律监督的一项重要任务。检察机关在社区矫正工作承担着检察监督的职能:保证社区矫正合法、公正、顺利开展,实现权力的制约和实现社区矫正人员的合法利益。重视和强调检察机关对社区矫正的监督和管理,既与人民检察院刑事执行监督职责相对应,又有利于更加规范、更好的实行社区矫正活动。 

　　二、社区矫正检察监督工作现状  

　　社区矫正检察监督,是新时期刑事执行监督职能的延伸,也是刑事执行检察部门在工作中面临的新课题。自实行社区矫正以来,全国各地检察机关针对如何开展社区矫正法律监督积极探索,总结起来主要有一下几点:一是建立相关规范性文件,使刑事执行检察工作有法可依、有章可循;二是检察机关与其他部门沟通配合,通过联席会议等形式加强业务沟通,提高监督质量,提升工作的联动性;三是工作内容不局限于法律监督,检察机关以各种形式对罪犯实行教育帮教,促使服刑人员顺利回归、融入社会;四是定期了解和检察社区矫正工作,及时了解矫正对象动态、掌握社区矫正工作情况。实践中,关于社区矫正检察监督工作的探索仍在继续,各地亦在努力在使这方面工作更好地开展。既有检察机关的高度重视,也有工作人员的认真负责和不懈努力:对了解到的社区矫正过程中出现的状况及时作出回应并积极开展调查,避免司法不公状况的存在,坚决维护法律严肃性。以我院2014年处理的关于罪犯王世国的案件为例,我院在接到关于罪犯王世国暂于监外执行情形已消失的举报后,高度重视,虽已到年关,但本着对人民群众、对案件高度负责的精神,对举报线索进行认真分析和研判,并派员联合看守所、法院有关人员深入罪犯王世国家乡凤阳县武店镇进行调查。经过认真细致地调查,确认王世国暂于监外执行情形确已消失。遂于2014年2月7日,向县法院送达《关于对罪犯王世国暂予监外执行不当检察建议书》和相关调查材料,并持续跟踪监督,直至罪犯王世国依法接受相应处罚。至此,我院通过仔细调查、多方联系、法制教育等工作,成功地监督了一起监外执行不当的案件,有力地捍卫了法律的权威和尊严。正是由于单位的高度重视和工作人员认真负责的态度,使此案在短时间内得到有效解决,彰显了法律正义,也在一定程度上树立了检察机关良好形象,有力推动了今后的社区矫正检察监督工作。 

　　三、社区矫正检察监督存在的问题及原因分析  

　　(一)存在的问题  

　　目前我国社区矫正及其检察监督工作已初具规模,各地亦高度重视并作出了很大的努力。但作为舶来品的社区矫正工作,由于在我国起步较晚,配套的法律法规尚需制定,社会大众对社区矫正理念的接受仍需一个过程,由于立法、观念等各种因素的影响,检察机关在开展社区矫正法律监督工作上存在一些困难。1、立法上缺乏具体操作规定,相关法律制度不健全。虽然刑法和刑事诉讼法将社区矫正纳入条文,给予社会矫正制度法律地位,但我国目前仍缺乏开展社区矫正法律监督的具体规定。2、社区矫正检察监督方式柔性有余,刚性不足。检察机关法律监督的方式主要有口头纠正违法、执法纠正违法通知书和检察建议书。纠正违法通知书欠缺强制性,检察建议虽然具有程序上的法律效力,但是它并不能直接产生实体上的法律效力,一定程度上也使得对社区矫正实质上的监督效果不甚理想。3、检察机关对社区矫正工作采取的监督方式一般属于事后监督,被动性较强,局限性也十分明显,对监督的质量和效果也有影响。4、检察机关机构设置不完备,人员不足。检察机关尚无专门负责社区矫正工作的特定部门,通常是把这项职能赋予监所部门(即刑事执行检察部门),但是刑事执行检察部门并非每个检察院都有设置,同时还存在人员配备不足的情况。总的来说,各种原因导致社区矫正的检察监督工作难以有效开展。 

　　(二)原因分析  

　　对比国外社区矫正工作实行情况和对我国目前关于社区矫正工作的经验总结,我认为主要有以下几点原因:  

　　1、检察监督立法的不完善。在我国,检察机关对社区矫正进行监督的权利来源,主要在于社区矫正的法律定位,即社区矫正是刑罚执行的一种方式,因此,检察机关对社区矫正进行监督主要依据是法律赋予检察机关对刑罚执行的监督权。但是,我国现行法律对刑罚执行检察监督的规定过于原则,无法对内容纷繁复杂的刑罚执行进行有效监督。 

　　2、社区矫正制度的不完善。完善的社区矫正制度是检察监督得以充分发挥作用的依据,但由于社区矫正制度本身的缺漏和不完善,导致时间操作混乱,检察机关难以监督。 

　　3、检察机关对社区矫正监督的有限性,影响了检察监督的效果。社区矫正检察监督应是从刑罚的适用或监禁刑变更执行完毕的全过程、全方位的监督,但现行法律仅赋予检察机关对刑罚执行活动和监禁刑变更执行活动的时候监督权,使检察机关的法律监督难以贯穿始终,难以发挥应有作用。一方面刑事诉讼法对于假释、暂于监外执行的监督方式有抗诉改为提出纠正意见,直接影响了监督的力度和效果。即使检察机关提出纠正意见,但由于法院的裁定、公安机关的决定已经生效执行,有的罪犯已经被假释、保外就医出监,无法找回,客观上给监督工作造成一定的难度,检察监督也只能是形式上的事后监督。另一方面法律并没有赋予检察机关一定的调查权,检察机关无法依照法律规定,及时介入社区矫正工作对其进行事前、事中监督。 

　　4、社区矫正对象法律知识的欠缺。接受矫正对象及其家属的涉诉、控告是检察机关参加社区矫正工作中一项重要的职责,也是检察机关发现违法、纠正违法、监督和查处社区矫正过程中的渎职犯罪和贪污贿赂犯罪的一条重要渠道,关系着社区矫正工作开展的好坏。因此检察机关有必要让社区矫正对象了解其职能和工作内容。但是现实中,相当一部分矫正对象对社区矫正检察职能缺乏了解,甚至错误认为检察机关与司法行政机关的职能是一样的。出现这种情况的根本原因在于当事人法律知识的欠缺,此外也不排除是由于检察机关的普法力度、广度不够,需加强对犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的针对性普法,让他们知道虽然一部份权利被剥夺,但其合法权益仍不受侵犯。 

　　5、社区矫正检察监督工作开展相对独立。社区矫正涉及公安、检察院、法院、司法行政机关等多个部门,其中任何一个环节都是开展社区矫正监督的关键。但当前对社区矫正的监督主要检察机关相对独立开展,监督力量较为薄弱,不利于开展全方位的检察监督,无法达到理想的监督效果。 

　　四、对完善社区矫正检察监督的提出的建议和对策  

　　社区矫正不仅能进一步改革和完善我国的刑罚执行制度,而且有利于积极推进民主法制建设,意义十分重大。人民检察院对社区矫正工作进行监督不仅可以保障刑罚执行权的正确有效实施,避免司法腐败,而且有助于适时地发现社区矫正工作开展过程中的问题并依法纠正,改进和完善社区矫正工作。当前,我国社区矫正检察监督工作仍在探索阶段,有待进一步加强和完善。 

　　1、立法规范社区矫正工作。第一,结合国情,根据我国目前社区矫正工作开展的实际情况,吸收借鉴国外社区矫正立法的有益经验,制定一部专门指导和协调社区矫正活动的法规,对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、权利和义务、法律责任等方面做出明确规定。此外,制定相关的社区矫正实施细则,建立包括谈话制度、回访制度、救济制度、矫正对象申诉、立功及减刑等可操作性强的矫正考察评价体系,为社区矫正工作的顺利开展奠定法制基础。第二,完善社区矫正检察监督程序,对社区矫正检察监督程序作出具体规定,赋予检察机关纠正违法的执行力,对被监督对象不再规定时限内纠正违法及反馈纠正情况的情形下,检察机关有相应的违法处置权。第三,保障社区矫正对象的合法权利,通过建立社区矫正投诉、控告、检举制度等,从法律层面上切实保障社区矫正对象的合法权利,保障其合法权利不受侵犯。 

　　2、完善社区矫正工作机制。一要设立专门的社区矫正机构,在现有的刑事执行检察部门的基础上,增设专门负责社区矫正监督的分部门和人员,确保社区矫正工作中的检察监督落实到位。二要建立社区矫正监督机制,以便于及时了解和掌握社区矫正活动实行过程中的违法违规行为,做到及时监督,及时解决,确保社区矫正活动合法、有效的进行。 

　　3、丰富检察机关的监督手段。检察机关是开展社区矫正检察监督的主要力量,加强和完善检察机关的监督工作对于规范社区矫正工作将效果明显。第一,建立检察机关内部一体化监督体系,形成监督合力。目前社区矫正的衔接环节较多,法律手续交接繁琐,仅凭现有的刑事执行检察工作人员状况很难实现对社区矫正全面有效的监督,必须与其他检察部门进行合作,建立起检察机关内部一体化的监督体系,实现共同监督,切实防止社区矫正开展过程中的违法违规行为。第二,加强对社区矫正各环节的监督,实现多角度监督执行,社区矫正前加强审判前监督及对矫正对象决定考验期出狱前的监督职能;执行社区矫正时,加强与司法行政机关的合作,及时了解和掌握矫正对象的情况。第三,变事后监督为事前监督,变静态监督为动态监督,加大监督力度,延伸监督范围,促进社区矫正活动有效开展。 

　　4、加强对矫正对象及其家属的普法教育,增强法律认知度,提高遵法守法意识。因受定罪量刑的影响,部分社区矫正对象往往自认为被社会和群众所鄙视,容易放弃自身的合法权益,自我保护不足。因此,检察机关还应加强对矫正对象及其家属的政策法律宣讲的工作力度,使他们了解矫正对象在接受矫正过程中的合法权益仍不受侵犯,告知其有控告、申诉的权利,也有举报社区矫正机关及工作人员在行使职权过程中滥用职权、渎职枉法的权利。  

　　5、与社会监督互相配合,借助社会监督的力量加强对社区矫正的检察监督工作。进行法律监督的主体除了人民检察院作为专门的国家法律监督机关以外,还可以充分发挥包括新闻媒体、社会组织、公民个人的监督。对于非监禁刑罚执行过程中出现的社会普遍关注的违法违规行为必须予以高度重视,切实履行监督职责,及时纠正违法行为,作为监督者也要自觉接受监督。专门监督与社会监督相配合将会更有利于促进社区矫正工作检察监督工作的开展。 

　　探索建立社区矫正数据共享机制。目前检察机关对于本地区社区矫正的数据和人员信息并无自己的准确数据,对社区矫正工作的监督仍需借助司法行政机关来完成,这在一定程度上制约了对社区矫正工作实施有效监督。检察机关和司法行政机关共享社区矫正人员的有关信息,既是检察机关适应信息化发展行使检察权的需要,也是维护社区矫正人员合法权益、保障人权、构建和谐社会的需要。建立社区矫正数据共享机制,有利于检察机关实时了解社区矫正人员底数和信息,掌握司法行政机关对矫正对象的活动组织情况和思想教育情况,并可据此对其进行不定期检查,不仅对司法行政机关是否依法、按时组织了劳动活动和思想教育进行监督,而且对司法行政机关社区矫正工作开展的效果进行监督,进而深入的掌握其开展情况,提高监督的有效性。 

　　社区矫正工作是我国对刑罚执行的重要组成部分,检察机关的介入并进行法律监督,及时对社区矫正的依法公正运行提供有力的法律保障,是人民检察院依法履行刑罚执行活动法律监督职责的重要体现,更是人民检察院参与社会治安综合治理工作的重要方式。对于这一项监督内容,检察机关仍需不断的探索、实践和完善。 

　　(作者系安徽省来安县检察院副检察长 李兆龙)  

　　参考文献:  

　　1、邓思清:《检察权研究》,北京大学出版社,2007年版。  

　　2、韩东升:《社区矫正监督中存在的问题及建议》,载《中国检察官》2010年第7期。  

　　3、张永银:《从五个方面完善社区矫正检察监督》,载《人民检察》2010年第8期。  

　　4、李密:《试论社区矫正中的检察监督》,载《法制与社会》2010年第12期。  

　　5、刘宛秋:《社区矫正监督研究——从检察机关的角度》,2013年。  

　　6、吕玉珠:《社区矫正检察监督若干问题思考》,载《法制与社会》2014年第14期。