关于国有土地使用权出让领域

行政公益诉讼案件办理的几点思考

太原市尖草坪区人民检察院党组成员、副检察长  刘志君

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，国有土地使用权出让领域属于检察机关行政公益诉讼案件范围。国有土地作为重要的国家资源，关系国家利益，不仅多部立法从方方面面对国有土地使用权出让作了严格规定，检察机关更有责任依法履行公益保护职责，充分发挥检察职能督促相关主体规范国有土地使用权出让行为，确保国有资产不流失，切实保护国家利益。

一、国有土地使用权出让概述

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”总结相关法律规定可知，国有土地使用权出让涉及两个核心方面：出让合同签订，出让金缴纳。此两方面即国有土地使用权出让的重要环节，相应地也是违法情形滋生，相关机关应着重监管约束规范的环节。

二、国有土地使用权出让主要违法情形

实务中，国有土地使用权出让违法情形主要有：土地出让收入流失，受让人拖欠土地出让金，以及视出让合同约定情况，可能涉及滞纳金、违约赔偿金；受让人超出土地出让合同约定四至范围非法占用土地问题（四至范围即东西南北四个方向的边界）或擅自变更土地用途问题。

签订国有土地使用权出让合同是法定要求，笔者认为首先应明确土地出让合同性质，进而明确其适用法律依据，从而更好地监管土地出让行为。所谓国有土地使用权出让合同，指国家按照法律的规定，通过其授权的机关，将国有土地的使用权在一定期限内让与土地使用者，并向土地使用者收取土地使用权出让金而签订的书面协议。笔者认为，土地管理部门在国有土地使用权出让过程中具有双重身份，不应简单地将其出让土地行为视为行政行为。出让建设地使用权是国有土地使用权出让合同的核心目标，以私法规制出让合同赋予双方平等权利，更有利于合同价值的实现，故宜认定土地出让合同为民事合同。有学者认为，“如果将国有土地使用权出让合同认定为纯粹的民事合同，会促使行政机关将出让土地使用权的行为从行政管理的行为中剥离，促使“民行分家”，不仅有利于抑制政府部门利用公权力与民争利、追求自身利益最大化的欲望，还有利于我国建立一个真正市场化的土地流转体制。”笔者认同此种观点，双方基于平等地位建立合同，出让方不享有任意解除权，受让方应当依合同履行缴纳出让金义务，合同双方之间是等价有偿的法律关系，合同本身也体现着民事合同的基本原则。

（一）土地出让受让流失

根据我国《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，具体包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款（不含代收代缴的税费）；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。

国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益；土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权，依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用（不含征地管理费），一并纳入土地出让收入管理。

按照规定依法向国有土地使用权受让人收取的定金、保证金和预付款，在国有土地使用权出让合同（以下简称土地出让合同）生效后可以抵作土地价款。划拨土地的预付款也按照上述要求管理。土地出让金逾期未征收到位是实务中常见的土地出让领域违法情形，例如辽宁省丹东市振兴区人民检察院诉丹东市国土资源局不作为案中，丹东俊达房地产开发有限公司竞得某国有土地使用权后，因规划容积率调整，故又与丹东市国土资源局签订补充协议，约定补缴土地出让金，但之后丹东俊达房地产开发有限公司拖欠未缴，且在未足额缴纳土地出让金的情况下仍开发使用国有土地。再如贵州省铜仁市德江县人民检察院诉德江县国土资源局不作为案中，重庆钦正房地产开发有限公司缴纳保证金并竞得土地使用权后，因其未在成交确认书约定期限内与德江县国土资源局签订出让合同，该局便在挂牌出让成交5个月后，以挂牌出让成交价及当时出让条件与贵州德江云海房地产开发有限公司签订出让合同，并以该公司系重庆钦正房地产开发有限公司之新公司为由，将后者缴纳的保证金算作前者缴纳的土地价款，在前者未另行缴纳土地价款的情况下，将涉案土地交其开发使用。该两案均是受让人未足额缴纳出让金即开发使用国有土地的情形，致使土地出让收入流失。

（二）超合同范围非法占地或擅自变更土地用途

涉国有土地使用权出让的非法占用土地、擅自变更土地用途问题应区别于资源保护领域的非法占用土地情形，后者主要情形是非法占用耕地、基本农用田等地类，及擅自改变该地类用途的情形，前者则涉及国有土地使用权出让行为，且往往是建设用地，监管依据有相关法律规定及土地出让合同，土地出让合同明确限定了出让土地的使用范围、用途、期限等，是判断受让人是否违法的具体依据。实务中，此种违法情形也较为常见，例如广东省广州市南沙区人民检察院督促南沙区国土资源和规划局、广州市国土资源和规划委员会依法履职案中，广州玉德堂陵园有限公司超土地出让合同约定四至范围修建墓地经营销售。江苏省徐州市沛县人民检察院督促沛县国土资源局依法履职案中，上海大屯能源股份有限公司取得国有土地使用权后将于该宗地上建成的房屋交由大屯煤电（集团）有限责任公司徽山湖假日酒店使用，擅自改变土地出让时约定的“建设研发中心项目”用途 。

结合公益诉讼办案规则，鉴于国有土地使用权出让情形的独特性，办理该领域行政公益诉讼案件时，应重点围绕证明违法事实存在、侵害国家或社会公共利益、相关行政机关有监管职责且未履职或履职不到位几个方面调查取证。

三、不同违法情形的调查取证重点

结合前述案例涉及的违法情形，笔者梳理出调查取证的重点具体是：

（一）调查国家利益或者社会公共利益受到损害的事实

1、对于土地使用权出让金流失问题：审查土地使用权出让合同以及补充协议、成交确认书等，厘清交易双方权利义务、土地面积、土地用途、土地出让价款及支付期限等，查清土地使用权出让金流失的类型、原因、过程，结合银行进帐单等缴款凭证，核算实际流失的金额，了解行政机关是否存在违约问题导致受让人行使合同抗辩权等。

2、对于土地被违法使用问题：调阅相关书证，现场勘验，询问受让人、实际使用人，要求城乡规划部门出具证明、提供航拍图等资料，核实违法使用土地的主体、过程、面积、时间、现状等。

（二）调查国有土地使用权出让领域相关部门监管职责

1、国有土地使用权出让决定和实施。国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。出让方案报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金，不得低于按国家规定所确定的最低价。划拨土地使用权申请转让，应征得市、县国土、规划管理部门同意，经市、县人民政府批准后，可以由受让人办理协议出让，但依法应当收回土地使用权重新公开出让的除外。县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。

2、土地使用权出让金征收。市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源主管部门具体负责土地出让收入征收工作。市、县国土资源主管部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。对于征收土地出让金的保障措施有：一是征收违约金。对国有土地使用权人不按出让合同约定及时足额缴纳土地使用权出让金的，应当按日加收违约金额1‰的违约金；二是不得登记发证。未及时足额缴纳土地使用权出让金，国土资源主管部门不予核发土地使用权证。对违规核发土地使用权证的，应予收回和注销；三是解除合同、收回土地。未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地出让成交后，必须在十个工作日内签订出让合同，合同签订后一个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，最迟付款时间不得超过一年。受让人逾期不签订合同的，终止供地、不得退还定金；已签合同不缴纳出让价款的，必须收回土地。

3、国有建设用地使用权改变用途审批。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，或转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县城市规划管理部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

4、调整容积率等改变土地使用条件审批。土地使用者申请变更容积率的，经市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理规划审批并及时抄告土地主管部门。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。

（三）调查行政机关违法行使职权或者不作为的事实

首先应当调阅土地使用权出让卷宗档案，查清基础法律事实，查明土地使用者的身份信息，重点审查出让土地使用权公告、成交确认书，土地使用权出让合同及补充协议等，询问国土、建设、规划、财政等部门相关人员以及土地使用权竞得人、受让人、实际使用人、利害关系人、证人等，查明合同实际履行情况，合同内容是否有变更，是否存在违约行为及原因，再根据不同的行政违法行为类型，有侧重地调查取证：

1、对于违法低价出让土地、减免土地使用权出让金等违法行使职权问题：应调取土地使用权协议出让方案及政府审批文件、土地价格评估报告、政府会议纪要等书证、审计部门专项审计报告或审计决定，咨询土地价格评估、审计会计等部门专业意见，调阅相关账册、单据，查清实际付款情况。

2、对于征收土地使用权出让金中不作为问题：应调取相关账册、单据、审计部门专项审计报告或审计决定，查询财政专户、有关企业或个人金融账户，行政机关向受让人发出的催收土地使用权出让金通知书、律师函，受让人所作承诺书。

3、对于行政机关在审批许可环节违法行使职权问题：在查清出地使用权出让金收缴情况基础上，还应调取违法发放的国有建设用地使用权证书、建设用地批准书、开工通知书，要求国土、规划、建设等部门作情况说明等。

4、对于行政机关在土地使用监管中不作为问题：应调阅土地行政执法卷宗材料，调取政府相关会议纪要、批复、通知，有关土地资料、航拍图，现场勘验涉案土地实际使用情况。

四、推动案件办理的建议

如前所述办理国有土地使用权出让领域行政公益诉讼案件调查取证更多地有赖于行政机关的配合支持，然而实务中，办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件时，往往因行政机关对公益诉讼检察工作不甚了解，且土地出让涉及地区经济发展，而遇到不小的办案阻力，更谈不上配合支持，对此，笔者认为检察机关应化被动为主动，着力增进检行沟通，强化检行工作联动，从而破解办案困境，推动案件办理。

（一）围绕公益保护核心，统筹谋划。检察机关领导带头办案，成立专项活动办案组，以专项活动形式，根据群众和人大代表反映的国有土地使用权出让领域存在的问题，深入相关行政单位、企业及施工现场进行调研，全面了解国有土地出让领域存在的问题以及解决问题的症结，并组织召开专题会议围绕调研中发现的问题进行研讨，确立国有土地使用权出让领域专项行动的目标、任务，同时就开展国有土地使用权出让领域专项活动向上级院做专题汇报，赢得上级院的全力支持，争取通过上级院与相应同级行政机关的协作自上而下地推动基层检察机关案件办理。

（二）坚持监督支持并重，强化沟通。主动与自然资源行政主管部门进行沟通，就近年来国有土地使用权出让情况召开专题会议进行研讨、梳理，形成问题清单，并一道逐一走访相关企业、场地，与自然资源行政主管部门的协调沟通中达成共识，推动共同出台关于开展国有土地使用权出让领域相关专项监督活动实施方案，进一步明确工作目标、工作范围、重点任务及工作要求，同时了解自然资源行政主管部门在行政监管过程中遇到的现实困难等，通过为行政机关提供相应的法律帮助，共同解决公益保护难题，凝聚合力，形成检察机关与自然资源主管部门共同守护国有财产的长效工作机制，为专项活动的常态化开展奠定坚实的基础，在更深层面实现行政机关对公益诉讼检察工作的理解、配合与支持。

（三）注重工作提质增效，稳中求进。在全面了解辖区涉国有土地问题的基础上，对涉国有土地问题线索进行分类管理，有重点地分类进行监督。通过调阅案卷、走访企业调查、核实相关职能部门职责、行政机关履职是否尽责、相关企业拖欠土地出让金原因等多方面入手，系统掌握相关案件线索情况，对行政机关未依法履行监督管理职责的予以立案，并发出检察建议；对行政机关已尽责，但相关责任人下落不明的暂时予以搁置；对企业在缴纳土地出让金等方面暂时存在困难的，根据实际情况，在全面分析的基础上，建议相关行政机关限期缴纳，切实做到既不损害法律的权威和尊严，又维护地方经济发展大局。

（四）形成以点带面格局，服务大局。在开展国有土地使用权出让领域专项行动的过程中，坚持一案多查，主动拓宽工作思路，努力发现涉土地相关领域损害国家利益的问题，努力让国家利益保护全面化、系统化、整体化，融入服务大局，维护地方经济稳定发展的中心工作，始终把督促行政机关依法履职与促进地区社会经济发展大局有机结合，注重建立双赢多赢共赢局面，响应党的号召，做好“六稳”工作，落实“六保”任务。

国有土地使用权出让领域是检察机关办理行政公益诉讼案件的重要领域之一，司法实务中该领域案件的办理仍面临着许多不同于其他如生态环境和资源保护、食品药品安全等重点民生领域的办案困难、阻力，还有赖于检察机关主动作为，积极探索更高质高效的工作机制，切实保障涉国有土地资源的国家和社会公共利益，使公益诉讼检察职责的积极作用在国有土地使用权出让领域能够得到充分发挥。