依据行政诉讼法第25条规定,检察机关通过履行公益诉讼职能对行政机关开展监督分为两个阶段:一是履行诉前程序,对发现行政机关存在违法行为或没有依法履行职责的,检察机关应当先向行政机关发出诉前检察建议,督促其依法履行职责。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经环节,体现了诉讼谦抑的价值取向,目的在于节约司法资源成本、提高行政执法效率。二是提起诉讼程序,对于检察建议回复期期满后,行政机关未纠正违法行为或未依法全面履行职责,国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关应当依法提起行政公益诉讼。

　　在行政公益诉讼工作实践中,检察机关对诉前程序和提起诉讼程序关系的认识,主要是基于最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)第5条的规定,即“基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖”,认为诉前程序与提起诉讼均应由同一检察机关负责,而不应由不同检察机关分别进行。笔者认为,该理解是片面的,会限制上级检察机关通过诉前程序对行政机关监督职能的有效发挥。不论从诉讼程序理论角度还是从检察权运作规律角度来讲,行政公益诉讼的诉前程序应具有相对独立性,与诉讼程序可以相对分离。

　　首先,行政公益诉讼由检察机关启动,诉前程序是检察机关自主决定的前置程序,虽然与诉讼程序前后相继,但却是法院审查检察机关提起的公益诉讼是否符合受理的条件之一,它本身并不受制于诉讼级别管辖的规定。《解释》第22条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料:……(三)检察机关已经履行诉前程序,行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。”据此,只要检察机关在起诉前已经向行政机关发出了诉前检察建议,即符合行政公益诉讼的受理条件,至于是由哪一级检察机关发出的,是否与提起诉讼的检察机关相一致,并非法院的审查范围。

　　其次,检察一体化原则要求检察机关在行使检察权过程中,要形成整体统筹、上下一体、统一行使的运作机制,这也是检察权运行规律的内在要求。据此,行政诉讼法及《解释》规定,各级检察机关均有权对履行职责过程中发现因行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益和社会公共利益受到损害的情形开展监督,并未对履行诉前程序的检察机关作出级别限定,更未对履行诉前程序的检察机关应与提起诉讼的检察机关相一致作出限制规定。在检察一体化监督职能体系中,各级检察机关在通过诉前程序监督无效的情况下,将案件移交有起诉权的检察机关提起诉讼,是检察权运行的内在要求。显而易见,因为对基层以上检察机关履行诉前程序的自我限定,必然使得上级检察机关对在履行职责过程中发现的行政机关违法行为无法直接开展监督,容易导致大量检察资源的浪费。

　　再次,赋予上级检察机关通过诉前程序开展监督的职能,有利于排除地方干扰,强化监督效果。上级检察机关通过诉前程序开展对行政机关的监督,一方面可以有效避免地方对基层检察机关办案的干扰,强化对下级行政机关的监督力度;另一方面能够更有效地避免基层检察机关对上级行政机关不便或者难以开展监督的窘境。同时,如果上级检察机关在诉前阶段已经介入案件办理,那么,在案件提起诉讼后,可以更好地对基层检察机关给予办案指导和支持,从而提升检察机关整体监督效果。

　　综上,应当厘清认识,确立诉前程序在行政公益诉讼中的相对独立性;应当基于上级检察机关发出诉前检察建议的职能,构建上下一体、前后相继的行政公益诉讼运行机制,最大限度地发挥各级检察机关保护国家利益和社会公共利益的职能作用。